Pendahuluan

Kota-kota besar di Indonesia sejak satu dasa warsa ini telah mengalami perubahan guna lahan yang sangat pesat, perubahan ini akan tetap berlanjut dimasa mendatang, bahkan dalam kecepatan yang lebih tinggi seiring dengan pertumbuhan ekonomi yang dirasakan di kotakota besar. Perubahan guna lahan yang terjadi hampir selalu tidak sesuai dengan rencana penggunaan lahan yang telah dituangkan dalam rencana kota. Perubahan seperti ini tidak hanya terjadi di Indonesia saja, David Dowall misalnya menyebutkan bahwa di Bangkok perkembangan kota antara tahun 1974-1984 memerlukan 32 km2 tanah pertanian (Dowall dalam Jones G & Ward. Peter: 1992). Dowall juga menyebutkan bahwa perubahan terjadi pula pada kota-kota kecil seperti Katmandu di Nepal dan Bangalore di India.

Perubahan guna lahan yang sering terjadi terutama pada sektor swasta, permintaan lahan untuk keperluan komersial adalah fenomena yang terjadi di kota kota besar. Perubahan guna lahan komersial ini tidak hanya terjadi pada daerah pinggiran yang berupa lahan pertanjan tetapi juga pada lahan-lahan yang pada mulanya adalah perumahan atau fasilitas umum yang menunjang perumahan. Ini mudah dipahami karena pada dasarnya fasilitas komersial akan selalu mendekati konsumen yang tinggal di perumahan tersebut. Proses perubahan tersebut dapat berupa pembangunan kembali suatu kawasan ataupun perubahan secara inkremental pada jalan-jalan protokol. Permintaan ijin membangun yang tidak sesuai dengan rencana kota adalah suatu kejadian yang biasa, di Singapore misalnya, dengan persyaratan tertentu suatu ijin dapat diberikan untuk pembangunan yang antara lain (Khublall, N., & Yuen Belinda: 1991);

• tidak sesuai dengan penggunaan yang telah ditetapkan dalam Master Plan
• melebihi Plot ratio yang sudah ditentukan dalam Master Plan

Pemberian ijin tersebut berdasarkan pemikiran bahwa tidak semua perubahan guna lahan a-

Haryo Winarso

Staf Pengajar Jurusan Teknik Planologi ITB

kan berdampak negatif, banyak perubahan guna lahan yang menguntungkan dari segi pengembangan kota dan penaikan pendapatan pemerintah daerah. Namun demikian kecenderungannya adalah perubahan yang tidak teratur. Oleh karenanya peraturan sebagai acuan untuk memberikan ijin perubahan sangat diperlukan karena selama ini belum ada acuan yang baku mengenai tata cara ijin perubahan guna lahan.

Pada dasarnya pemberian ijin perubahan guna lahan harus didasarkan pada pemikiran yang menyeluruh untuk kepentingan masyarakat luas, tidak hanya menguntungkan bagi investor maupun pemerintah daerah saja. Belum adanya peraturan yang baku mengenai tata cara perubahan guna lahan dalam kawasan kota besar menyebabkan perubahan penggunaan lahan tidak memberikan nilai tambah yang merata bagi masyarakat, pemerintah daerah maupun investor.

Nilai tambah yang terjadi akibat perubahan guna lahan seharusnya dapat dinikmati oleh ketiga pelaku dalam arti: masyarakat memperoleh keuntungan berupa perbaikan kualitas lingkungan, pemerintah daerah mendapat keuntungan fiskal, dan investor mendapat keuntungan finansial.

Tulisan ini bertujuan mengulas penggunaan tarif untuk mengatur perubahan guna lahan termasuk perubahan ke arah guna lahan komersial. Beberapa usulan mengenai isi peraturan akan dibahas secara sekilas.

Perlunya Peraturan

Landasan pokok yang mendasari pemikiran peraturan perubahan guna lahan adalah: Pertama, mencegah terjadinya dampak negatif dan dapat mengupayakan sebesar besarnya keuntungan bagi masyarakat dan pemerintah daerah. Kedua, mengoptimalkan peran pihak swasta dan masyarakat yang mempunyai potensi dalam melangsungkan kegiatan komersial sehingga dapat berguna dalam pembangunan kota baik dari segi ekonomi maupun fisik.

Selama ini perubahan guna lahan mudah saja terjadi yang kemudian disahkan pada evaluasi rencana berikutnya. Keadaan ini tentu tidak benar, bahkan sering pula menyulut ketidakpuasan masyarakat karena perubahan yang terjadi tidak sesuai dengan rencana yang telah diketahui masyarakat. Perubahan juga mempunyai dampak yang besar terhadap pengeluaran publik, terutama jika perubahan itu adalah untuk guna yang lebih komersial untuk pusat perbelanjaan, pertokoan, perkantoran dan lain sebagainya.

Perubahan yang memang terjadi itu tentunya harus diatur dalam suatu peraturan yang berlandaskan tiga idiologi yaitu: Untuk melindungi kepentingan pribadi; untuk melindungi kepentingan umum dari kepentingan-kepentingan pribadi; untuk mendorong partisipasi masyarakat dalam menerapkan kepentingan pribadi dan kepentingan umum di depan (McAuslan: 1982).

Dengan peraturan tersebut akan terjadi suatu "Win-Win Situation" yang terbentuk secara legal dan akan sangat berarti bagi masyarakat, pemerintah maupun swasta. Masyarakat tidak dirugikan karena digusur. Pemerintah tidak dirugikan karena harus menambah pengeluaran untuk kemacetan lalulintas, dan swasta tetap mendapat keuntungan karena mendapatkan lokasi yang baik.

Klasifikasi Penggunaan Lahan

Perubahan mengandung arti berganti dari suatu guna ke guna yang lain. Suatu guna ke guna yang lain tentunya harus mempunyai arti atau pengertian yang jelas terutama secara hukum (legal), sehingga jika dikatakan guna lahan ini adalah untuk perumahan, maka jika dipakai untuk pertokoan berarti sudah berubah.

Karena sampai saat ini belum ada ketentuan yang jelas tentang klasifikasi penggunaan lahan seperti tersebut di atas, maka definisi penggunaan komersial di dalam rencana kota misalnya, dapat diartikan beracam-macam. Mengingat keadaan itu, maka sebelum suatu peraturan perubahan penggunaan lahan dibuat, sebagai dasar penentuan perubahan harus diketahui atau ditetapkan terlebih dahulu klasifikasi penggunaan lahan inilah nantinya dapat ditentukan persyaratan persyaratan teknis maupun prosedural untuk memberikan ijin perubahan guna lahan.

Klasifikasi Penggunaan lahan ini harus mempunyai arti yang berkekuatan hukum, sehingga dapat dengan jelas ditentukan perubahan ke arah mana yang dijinkan tanpa syarat, dijinkan dengan syarat tertentu, tidak dijinkan, atau dijinkan setelah melalui keputusan komite perubahan guna lahan yang dibentuk khusus.

Sebagai contoh, di Singapura, berdasarkan Master Plan klasifikasi Penggunaan lahan adalah sebagai berikut (Singapore Master Plan: Written Statement, 1985): Residential, Commercial, Main Shopping, Hotel, Local Shopping, Mixed Used, Community Building, Administrative Area, Industry, Warehouse, Rural Centre & Settlement, Agriculture, Rural Area, Recreation. Setiap kata ini mempunyai arti yang tegas dan telah disebutkan dalam Master Plan, seperti:

Mixed Used: Areas reserved for mixed use comprising commercial and non-commercial/residential uses. The intensity, type and composition of uses in such areas shall be determined by the Competent Authority depending on the locality concerned

sedangkan

Commercial: Area used or intended to be used mainly for commercial development. The intensity of dvelopment shall be controlled by plot ratio.

Di Indonesia mungkin baru DKI Jakarta saja yang telah mempunyai klasifikasi peruntukan berdasarkan konsep Wisma, Karya, Marga, Suka dan Penyempurna dan dikaitkan dengan kedalaman rencana kota. Namun demikian klasifikasi peruntukan itupun belum disertai suatu definisi yang berkekuatan hukum. Agar lebih jelas, lihat Tabel 1 dan Gambar 2.

Tarif Perubahan Penggunaan Lahan

Sebagai suatu alat kontrol pembangunan, maka pengaturan perubahan penggunaan lahan harus digunakan untuk mendinamiskan fungsi rencana kota, dalam arti dapat mengakomodasikan kecenderungan perubahan akibat market force tanpa mengurangi fungsi rencana kota untuk kepentingan masyarakat, pemerintah dan swasta, sehingga perubahan guna lahan yang terjadi dapat memberikan sebanyak-banyaknya keuntungan bagi masyarakat.

Untuk mencapai tujuan pengaturan yang jelas beberapa butir dibawah ini harus menjadi landasan.

1. Definisi dan Klasifikasi Penggunaan Lahan

Klasifikasi penggunaan lahan harus mempunyai kekuatan hukum yang jelas. dalam hal ini harus ditentukan klasifikasi penggunaan lahan yang jelas pada tingkat RUTRK, RDTRK maupun RTRK.

Beberapa contoh di atas dapat dijadikan dasar dalam menentukan klasifikasi penggunaan lahan. Klasifikasi ini penting karena dengan klasifikasi yang jelas, ijin atau penolakan dapat dengan mudah diberikan.

Sebagai contoh, akan diberikan sebagian klasifikasi penggunaan lahan yang digunakan Pemda DKI sebagai berikut:

Perubahan dari klasifikasi wisma ke karya misalnya, dapat dilakukan dengan ijin tertulis dari otoritas berwenang dan kemungkinan pembayaran tarif tertentu.

• Persyaratan Perubahan Penggunaan Lahan Dalam peraturan perubahan guna lahan harus diberikan persyaratan bersifat prosedural dan persyaratan teknis.
  • a. Persyaratan Prosedural

Dalam persyaratan prosedural dijelaskan butir-butir untuk peminta ijin atau bagi evaluator (harus ditetapkan suatu komite/badan yang bertugas mengevaluasi perubahan, atau diberikan kekuasaan pada dinas tata kota saja) antara lain sebagai berikut:

Tabel 1 Contoh Peruntukan Lahan

Sumber: Seksi Pedoman Pengembangan Kota-Sub Dinas Strategi Pengembangan Rencana Kota (SPRK)

Bagi Peminta ijin:

• Siapa yang harus mengajukan permohonan perubahan guna lahan
• Bagaimana cara mengajukan permohonan
• Syarat-syarat bagi perubahan antara lain: (i) perubahan tanpa syarat, (ii) perubahan dengan syarat tertentu, (iii) perubahan dengan membayar Development charge, (iv) dan seterusnya
• Apakah peminta ijin boleh menolak keputusan?
• Kemana harus mengadu dan siapa yang memutuskan
• dan seterusnya.

Bagi evaluator (Dinas Tata Kota ataupun dinas/lembaga lain yang berhak):

• Chek terhadap master plan
• Check terhadap kebijaksanaan pemerintah
• Check terhadap departemen/lembaga lain yang terkait (KLH, Perindustrian, Perumahan, Kesehatan, dsb)

b. Persyaratan Teknis

Persyaratan teknis ini sangat berhubungan dengan departemen teknis yang boleh/berwenang memberikan ijin, misalnya mengenai KDB, KLB, persyaratan kebakaran, persyaratan pencemaran udara, air suara dsb.

c. Tarif perubahan

Penggunaan tarif tertentu untuk mengontrol perubahan guna lahan dikenal dengan nama "development Charge". Tarif seperti ini telah diberlakukan di beberapa negara seperti Inggris dan Singapore. Di Singapore peraturan "Development Charge" diberlakukan sejak 1965. Pada 1980 Tarif yang dikenakan adalah 70% dari pertambahan nilai lahan akibat perubahan peruntukan yang dijinkan. Pada 1991 tarif itu telah disesuaikan menjadi 50% dari perubahan nilai lahan. Di Inggris tarif ini juga berubah sesuai dengan aliran dari pemerintahan (Konservatif atau Buruh).

Tarif perubahan guna lahan ini akan sangat terkait dengan klasifikasi penggunaan yang telah dibakukan, tarif ini dapat dikenakan terhadap perubahan guna lahan ke arah komersial dalam arti tidak saja fungsinya komersial namun juga bila menjadi lebih komersial karena perubahan KLB dan KDB. Oleh karenanya tarif perubahan ini dapat dikenakan pada perubahan yang akan mengakibatkan harga tanah setelah berubah menjadi lebih mahal dari harga sebelumnya (berdasarkan evaluasi pajak tanah, atau harga pasar).

Pada dasarnya ada tiga cara penentuan tarif, yaitu:

• Berdasar indeks yang besarnya ditentukan berdasarkan perubahan peruntukan
• Berdasar prosentase tertentu dari biaya pembangunan/m2 (Development cost/square m)
• Berdasar prosentase perbedaan harga tanah sebelum perubahan dengan harga tanah baru setelah diijinkan perubahan guna

Cara pertama paling mudah, indeks dapat ditentukan berdasarkan kepentingan untuk tidak berubah atau berubah, misalnya jika perubahan yang diminta dari taman menjadi pertokoan, maka indeksnya tinggi (misal 0.8). Namun jika perubahan itu dari toko satu lantai menjadi tiga lantai indeksnya lebih kecil (misal 0.5). Dapat pula indeks itu sangat kecil (misal 0) jika perubahan yang diusulkan untuk kepentingan umum.

Contoh perhitungan dengan indeks adalah sebagai berikut:

Peruntukan yang ditentukan dalam Master Plan: Perumahan kepadatan tinggi Perubahan yang diminta: dari perumahan menjadi Shopping centre Indeks yang ditentukan: 0.9 Harga lahan saat ini : 500.000/m2 Luas perubahan : 1 ha

Maka tarif perubahan adalah: 0.9 x Rp. 500.000 x 10.000 = Rp 4.500.000.000

Cara kedua juga relatif mudah, hanya saja yang harus dihitung pada waktu permohonan ijin adalah biaya pembangunan/m2 (development cost/m2). Yang dimaksud biaya pembangunan adalah biaya yang dikeluarkan untuk: pembebasan tanah, pematangan tanah, konstruksi bangunan, dan biaya lain (overhead + cost of money).

Prosentase ditentukan berdasarkan bentuk perubahan seperti cara pertama, misal perubahan dari perumahan ke shopping centre adalah 50% dari biaya pembangunan per m2. Jadi untuk kasus yang sama:

Peruntukan dalam Master Plan: Perumahan kepadatan tinggi Perubahan yang diminta: dari perumahan menjadi Shopping centre Prosentase yang ditentukan: 50% Biaya Pembangunan: diperhitungkan 1.000.000/m2 Luas perubahan: 1 ha

Maka tarif perubahan adalah 50% x Rp. 1.000.000 x 10.000 = Rp. 5. 000.000.000

Cara ketiga agak sedikit lebih sulit karena pada cara ini diperlukan teknik estimasi harga lahan yang akan datang. Tarif dihitung berdasarkan prosentase tertentu terhadap selisih harga lama dan harga baru. Untuk kasus yang sama misalnya:

Peruntukan yang ditentukan dalam Master Plan: Perumahan kepadatan tinggi Perubahan yang diminta: dari perumahan menjadi Shopping centre Prosentase yang ditentukan: 50% Harga lahan saat ini: 500.000/m2 luas perubahan: 1 ha harga lahan jika mendapat ijin perubahan: Rp. 2.000.000/m2

Maka tarif perubahan adalah 50 % x (Rp. 2.000.000 - 500.00) x 10.000 = Rp 7.500.000.000

Pada cara ketiga perkiraan harga setelah perubahan guna lahan harus dilakukan oleh seorang ahli properti.

Kalau ditulis dalam bentuk rumus maka:

cara pertama: \(T = I \times hl.t1 \times L\)cara kedua: \(T = P \times Bp.t1 \times L\)

cara ketiga: \(T = P \times \{(hl.t2 - hl.t1) \times L\}\)

dengan pengertian:

T = Tarif ijin perubahan I = Indeks perubahan P = Prosentase hl.t1 = harga lahan saat ini hl.t2 = harga lahan setelah perubahan Bp.t1 = biaya pembangunan saat ini L = Luas lahan yang berubah

Penutup

Konsep yang mendasari pengenaan tarif ini adalah "insentif" dan "disinsentif". Insentif diberikan dengan cara perubahan dapat dilakukan tanpa biaya. Sedangkan disinsentif dilakukan dengan pengenaan biaya yang sangat tinggi bagi perubahan yang sebenarnya tidak didinginkan. Dengan cara ini diharapkan jika memang swasta melihat peluang untuk mengubah suatu kawasan perumahan, hanya swasta yang benar bonafid yang akan melaksanakan, sementara itu pemerintah akan mendapatkan pemasukan untuk PAD yang akan dapat digunakan untuk mengatasi masalah yang mungkin timbul akibat perubahan itu.

Sistem tarif ini hanya diberikan pada suatu penggunaan yang memang mungkin berubah dengan adanya Rekayasa teknik tertentu. Keputusan untuk menentukan suatu kawasan dapat berubah sebaiknya dilakukan oleh tim profesional yang mampu mangkaji dari berbagai aspek. Pengenaan tarif ini akan menjadikan suatu perubahan yang sering terjadi dapat dikontrol dan dapat mempunyai suatu landasan hukum yang memadai jika peraturan tarif tersebut dibuat dalam bentuk Peraturan Daerah.

Ada pun prosedur legal yang diusulkan dapat digambarkan dalam bagan alir sebagai berikut.