Uton Rustan Harun

Staf pengajar Jurusan Planologi untuk mata kuliah Perencanaan Perdesaan Terpadu, meraih gelar Doktor dalam bidang Pengembangan Wilayah dan Pedesaan di Institut Pertanian Bogor dan sekarang menjabat Ketua Jurusan Teknik Planologi, Fakultas Teknik Universitas Islam Bandung

jaran paradigma pertumbuhan ekonomi dapat berarti penyerahan diri perekonomian nasional⁴) ke dalam bentuk kapitalisme internasional. Bentuk-bentuk kerjasama ekonomi regional seperti MME, NAFTA, APEC, ASEAN, menunjukkan kekhawatiran yang terselubung dari para politisi menghadapi situasi penyerahan diri perekonomian nasional tersebut.

Sebagai konsekuensi dari kritik ini, paradigma baru pengembangan wilayah mulai mencuat. Tujuan utamanya bukan lagi pertumbuhan ekonomi, tetapi pemerataan dan pembangunan sosial dengan fokus pada pemenuhan kebutuhan dasar manusia secara khusus⁵⁾. Menurut paradigma ini, pembangunan harus menyesuaikan diri dengan kendala-kendala ekologis, dan perhatian utama harus diberikan pada pembangunan kawasan-kawasan perdesaan sebagai sentra-sentra pembangunan. Perencanaan pembangunan kawasan perdesaan harus bersifat desentralisasi, partisipatif, dan melibatkan peran khusus komunitas lokal jauh kedalam proses perencanaannya. Oleh karena itu, proses perencanaan harus didasarkan pada penumbuhan kemampuan sumberdaya lokal dan pendekatannyapun harus transaktif 6).

Dalam membahas paradigma perencanaan ini, tulisan ini akan berusaha membahasnya dalam dua bagian yaitu, pertama menguraikan dampak dari strategi kutub-kutub pertumbuhan melalui industrialisasi di kawasan perkotaan. Dampak utama pendekatan kutub-kutub pertumbuhan ini telah membangkitkan krisis kontradiksi dalam struktur pembangunan nasional. Kontradiksi "ketergantungan" ⁷⁾ di mana struktur kota-kota besar terkait dengan proses globalisasi transisi ekonomi dunia kapitalis dari pertumbuhan ekonomi yang tinggi menuju ketidakseimbangan struktural dan stagnasi.

Pada bagian kedua, dibahas tentang kebijakan penataan ruang untuk mengimplementasikan strategi pembangunan percepatan desa yang bertumpu pada tatanan tata ruang komunitas lokal. Setelah ditinjau tentang karakteristik struktural dari sebuah kerangka kebijakan yang bertujuan untuk mengintegrasikan kondisi kehidupan kota dan desa, kemudian ditinjau ulang pengalaman-pengalaman penting selama PJP I. Dari pembahasan ini disimpulkan bahwa usaha yang tengah dilakukan tidak cukup untuk memenuhi kebutuhan strategi baru. Pembangunan yang berdimensi kerakyatan menuntut komitmen politis yang lebih tinggi pada strategi pembangunan yang berorientasi ke dalam perangkat pembangunan pedesaan secara internal. Dengan cara ini, kontradiksi dari ketergantungan dualistik dapat diatasi dan ekonomi nasional dapat dilindungi dari gelombang kejutan (shock waves) globalisasi yang ditimbulkan perubahan struktural dan pergeseran ekonomi dunia kini.

A. Kritik Strategi Pembangunan dalam Kondisi Ketergantungan Dualistik

1. Ketidakberhasilan Penjalaran Investasi Bidang Industri ke Kawasan Perdesaan

Sejak Orde Baru orientasi pertumbuhan ekonomi nasional memilih untuk mengikuti strategi pertumbuhan ekonomi dan percepatan industrialisasi sebagai jalan utama menuju kemakmuran bangsa dan melibatkan ekonomi nasional kedalam proses pasar terbuka secara global. Menurut strategi ini, untuk penyederhanaan strategi ini akan disebut Strategi I, pertumbuhan yang tinggi dari sektor industri manufaktur berskala besar diharapkan memberikan keuntungan berlimpah berupa: basis pertumbuhan ekonomi dan akumulasi modal, lapangan kerja untuk menyerap pertumbuhan angkatan kerja yang melimpah, peningkatan kehidupan masyarakat lebih tinggi, terobosan menuju "modernisasi", kemandirian nasional dan pe-ningkatan otonomi daerah.

38 - Jurnal PWK Nomer 19/Juni 1995

¹⁾ Antoni Kuklinski, ed Growth Poles and Growth Centers in Regional Planning (Paris: Mouton, 1972)

²⁾Louis Lefeber dan Marinal Datta-Chaudhuri, Regional Development Experience and Prospect in South and Southeast Asia (Paris and The Hague: Mouton, 1971); R.Misra et.al Regional Development Planning in India: A New Strategy (New Delhi: Vikas Publishing House, 1974)

³⁾Mike FAber and Dudley Seer, eds., The Crisis in Planning, 2 vols. (London: Chatto and Windus, 1972)

⁴⁾Mihajo Mesarovic and Edward Pestel, Mankind at the Turning Point: The Second Report of the Club of Rome (New York: E.P Dutton, 1974)

⁵⁾Dudley Seers, The Meaning of Development (Agricultural Development Council, Reprint, September 1970); Mahbub Ul Haq, Employment in the 1970's; A New Perspective (Agricultural Development Council, October 1972)

⁶⁾John Friedmann, Retracking America: A Theory of Transactive Planning (New York, Anchor Press, 1972) 7)John Friedmann, Agropolitan Develo ment, UNCRD, Nagoya, 1976.

Strategi ini mengandalkan empat sumber pendanaan utama yaitu tabungan nasional, ekspor, pinjaman luar negeri dan investasi modal asing. Tiga di antaranya yaitu ekspor bahan primer, investasi swasta asing, dan bantuan internasional, menghubungkan jalur pembangunan ekonomi nasional kepada sistem kapitalis dunia. Sedangkan tabungan nasional mengandalkan kapasitas internal ekonomi nasional untuk menabung, terutama dari sektor pertanian dan perpajakan. Keterbatasan meningkatkan pendapatan nasional, memaksa investasi pemerintah yang digunakan untuk membangun infrastruktur ekonomi dengan didukung bantuan modal pinjaman luar negeri dan investasi modal asing. Investasi pembangunan sangat tergantung kepada pemerintah, dan jika perlu, pemerintah bergabung dengan pengusaha swasta asing dalam membangun infrastruktur dan industri-industri substitusi import yang bersifat spekulasi. Pertumbuhan industri substitusi impor yang berujung pada produksi ekonomi biaya tinggi dan cenderung tidak efisien, kemudian bergeser kepada kebijakan ekonomi industri yang berorientasi ekspor. Hal ini menyebabkan makin mendesak dilakukannya deregulasi dan debirokratisasi untuk memangkas biaya-biaya produksi ekonomi tingi agar dapat bersaing di tingkat internasional. Tetapi bagaimana pun, dalam kedua kasus ini baik modal maupun teknologi tetap harus diimpor dari luar. Karena itu keunggulan kompetitif utama Indonesia dann negara-negara Asia lainnya hanyalah pada tenaga kerja murah yang berlimpah. Dengan mempekerjakan buruh berupah rendah dalam kondisi teknologi padat modal dan dengan mempertahankan standar produksi tinggi, negara Asia dapat berusaha memasok pasar Eropa, Amerika dan negaranegara yang sudah maju dengan hanya satu keunggulan kompetitif. Indonesia yang pada awal PJP I mengandalkan pembangunan pada ekspor minyak dan gas bumi mulai meningkatkan ekspor alternatif non-migas pada produkproduk padat karya, misalnya: tekstil dan kerajinan tradisional. Sedangkan strategi untuk memasukkan devisa melalui pariwisata masih menjadi polemik karena dampak sosial yang negatif serta berbenturan dengan nilai tradisi. Sayangnya hasil-hasil Strategi I ini tidak semuanya berjalan seperti yang diharapkan, Pada pertengahan dekade 80-an, terlihat jelas bahwa strategi percepatan industrialisasi makin memperkuat suatu perangkat monolog struktur ruang, ekonomi dan sosial, yang berlainan dengan tujuan nasional yaitu kesenjangan pertumbuhan regional. Inilah yang disebut dengan struktur ketergantungan dualistik ⁸⁾.

Dalam dimensi "vertikal", ketergantungan dualistik memperlihatkan seperangkat struktur yang berlawanan. Praktek-praktek kartel, korporasi konglomerat mendominasi dan menelan kegiatan-kegiatan usaha kecil/menengah serta sektor rumah tangga tradisional. Golongan elit kota menjadi tergantung kepada semua bentuk pinjaman dan bantuan luar negeri dalam proses kapitalisasi internasional. Pada gilirannya elit kota mengeksploitasi golongan proletar dan subproletar yang tumbuh di kota dengan cara yang makin efektif daripada cara tradisional juragan tanah mendominasi petani kecil dan petani aurem di pedesaan. Sistem menejemen usaha dan teknologi impor yang padat modal berhasil menguasai dan mendominasi perlawanan atau resistensi teknologi pribumi yang padat karya.

Dalam dimensi "horisontal" atau dimensi ruang, struktur ketergantungan dualistik berupa satu atau sekelompok kawasan "wilayah inti" dengan tingkat urbanisasi tinggi yang mengatur dan mengendalikan jalur pembangunan seluruh ekonomi regional dan ekonomi nasional. Bagaimanapun, ketergantungan dualistik lebih dari sekedar hubungan dikotomi yang bertentangan tetapi juga merupakan cara khusus untuk mengintegrasikan ekonomi nasional ke dalam sistem kapitalisme dunia 9) sebagai proses liberalisasi ekonomi global. Sebagian besar komponen vertikal produksi perusahaan, elit perkotaan, dan teknologi padat modal terkonsentrasi pada wilayah inti seperti di Jabotabek (Kawasan industri Bekasi, Tanggerang, Kerawang, Serang-Tanggerang dan sekitarnya) Gerbangkertasusila (Surabaya dan sekitarnya) dan juga di negara-negara Asia lainnya (segitiga pertumbuhan Singapor-Johor-Riau). Wilayah ini menjalankan peran ganda. Di satu pihak, mereka berfungsi sebagai titik-titik simpul dalam lingkaran sistem kapitalisme dunia, globalisasi dan liberalisasi. Di pihak lain, mereka mendominasi dan menguras sumberdaya daerahnya sendiri sebagaimana mereka dieksploitasi oleh wilayah inti dunia seperti Hongkong, Amerika bagian timur, Eropah dan Jepang.

⁸⁾Douglas Paauw and John C. Fei, The Transition in Open Dullalistic Economies: Theory and Souteast Asia Experience (London, Yale University Press, 1973)

⁹⁾Immanuel Wallerstein, The Rise and Future Demise of the World Capitalistict System: Concept for Comparative Analysis, September 1974.

a. Hiperurbanisasi dan Kepadatan Penggangguran Pedesaan

Konsep hiperurbanisasi mengacu pada konsentrasi penduduk pemukiman kota yang padat. sedemikian rupa sehingga tidak dimungkinkan terjadinya suatu integrasi sosial yang koheren, padu, serasi dan selaras. "Krisis inklusi" ini memaksa pemerintah untuk mengambil kebijakan yang melemahkan premis dasar Strategi I dengan mengalihkan sumber daya pembangunan untuk memenuhi tuntutan sosial, dan tindakan yang mengarah kepada represi politik.

Sebagai patokan untuk mengidentifikasi adanya hiperurbanisasi ¹⁰⁾ Friedmann menyebutkan suatu masa lipat-dua (doubling period) pertumbuhan penduduk kota adalah kurang dari 20 tahun. Jika dikonversi ke dalam laju pertumbuhan penduduk tahunan maka angka ini setara

Tabel 1 Pertumbuhan Penyerapan Tenaga Kerja Pedesaan di Beberapa Negara Asia (1960- 1970)

Sumber:

- UN Statistical Yearbook for Asia and Far East 1972, -Publikasi resmi pemerintah dengan peningkatan penduduk kota sebesar minimal 4.1% per tahun (Jakarta, 5.4%, Bandung 4,2%, Surabaya 4,1%, Medan 3.8%).

Dari data ini dapat ditarik beberapa kesimpulan. Pertama, semua kota besar dan kota menengah di Indonesia mempunyai masa lipat-ganda kurang dari 20 tahun. Kedua, pertumbuhan kawasan perkotaan lebih besar daripada total pertumbuhan penduduk nasional, yang mencerminkan adanya migrasi desa-kota berskala besar¹¹⁾. Ketiga, pada akhir dekade 80'an penduduk pedesaan masih dominan¹²⁾. Tingkat urbanisasi yang tinggi sesungguhnya bisa jadi lebih besar dari catatan statistiknya, misalnya catatan statistik tenaga kerja pada tahun 1970 menunjukkan bahwa angkatan kerja di sektor pertanian sebesar 71% ¹³⁾.

Konsekuensi dari pertumbuhan kependudukan tersebut adalah sebagai berikut: antara tahun 1970-80, laju peningkatan penduduk harus diserap oleh daerah pedesaan. Hal ini mengakibatkan lebih dari dua pertiga peningkatan jumlah penduduk harus ditampung daerah pedesaan. Pertambahan kepadatan penduduk pedesaan mengakibatkan penurunan produktivitas fisik per buruh tani sebanyak 8% ¹⁴⁾, meningkatnya pengangguran terselubung di sektor pertanian. Apabila tidak terjadi pembalikan kebijakan utama, di setiap daerah kepadatan penduduk pedesaan akan terus meningkat yang dapat mengakibatkan ketidakpastian dalam produktivitas nasional dan perencanaan ketenagakerjaan ¹⁵⁾.

b. Konsentrasi spatial Penduduk dan Aktivitas Modern

Para perencana (planners) biasanya tinggal di kota. Karena itu mereka cenderung melihat pembangunan suatu negara melalui kehidupan kota yang menyesatkan. Kenyataannya adalah bahwa apa yang disebut sebagai pembangunan "modern" itu sangat terkonsentrasi pada hanya sebahagian pusat perkotaan, sementara

^- Sediono M.P.: Tjondronegoro, Land Reform or Land Settlement: Shift in Indonesia's Land Policy, 1960 - 1970, Madison Wis.: Univ. Of Wisconsin, Land Tenure Center, 1972

¹⁰⁾John Friedmann Urbanization, Planning and National Development (beverly Hills, Calif, Sage Publ. 1973) 11)Kajian untuk National Urban Development Strategy (NUDS), 1986

¹²⁾Definisi kota dari satu negara ke negara lain berlainan, ada negara yang menekankan pada status administrasi, jumlah penduduk. Juas daerah terbangun yang lainnya pada proporsi lapangan kerja (Manpower Growth and Labour Absorption in Developing Asia). Definisi seperti yang di anut di India, yang tampaknya cocok untuk kondisi urbanisasi di Asia adalah tingkat kepadatan minimum dan tenaga kerja disektor non-pertanian. Untuk diskusi tentang hal ini lihat saja Ashish Bose The Urbanization Process in South and Souteast Asia (Beverly Hill, Calif; Sage Publ, 1971)

¹³⁾UN World Economic Survey (New York, 1974)

¹⁴⁾Yujiro Hayami and Vernon Ruttan Agricultural Development: An International Perspective (Baltimore: John Hopkins Press, 1971)

¹⁵⁾UN, Economic Survey of Asia and the FAr East (ECAFE), 1973

daerah-daerah lain relatif terisolasi dari perubahan sosial dan ekonomi yang ditunjukkan oleh berbagai ketertinggalan (desa tertinggal, masyarakat tertinggal, perekonomian tertinggal, dan teknologi ketinggalan).

Sebagai ilustrasi, pada tahun 1970, kota-kota besar seperti Jakarta, Surabaya, Bandung, Medan, Ujungpandang menampung antara seperempat sampai dua pertiga dari total penduduk perkotaan propinsi. Lebih jauh lagi, adanya kecenderungan bahwa kota-kota besar tumbuh lebih pesat daripada kota kecil, serta derajat keunggulan kota (primacy) meningkat pada dekade tersebut. Tahun 1970, kota-kota besar tersebut berukuran 1,2 - 9,0 kali lebih besar daripada kota-kota menengah lainnya.

Data yang berkenaan dengan distribusi ruang, di P.Jawa selama Pelita V, lebih dari 50.000 ha. lahan pertanian perdesaan berubah menjadi daerah industri dan pemukiman yang menempel kepada kota-kota besar. Pengalaman di jalur Pantura (Pantai Utara) Jawa Barat dapat menggambarkan kasus yang umum. Jika ditelusuri kawasan-kawasan industri yang telah ditetapkan sebesar 18.000 ha. sampai dengan tahun 1992 hanya 30 - 40% yang dapat direalisasikian, dan selebihnya hanyalah objek spekulasi pertanahan yang dilakukan oleh para elit kota yang berderak di sektor properti dan usaha jasa saja.

c. Pengangguran dan Kekurangan PekerjaanStrategi I

mengarah pada percepatan investasi dan produksi kegiatan sektor usaha di kota terutama di bidang usaha skala besar, sektor transportasi, infrastruktur penunjang dan jasa, tetapi hanya sedikit yang mengarah kepada perluasan perdagangan pertanian. Konsekuensi apa yang dihadapi strategi ini bagi lapangan kerja?

Di muka telah diperlihatkan bagaimana Strategi I menyebabkan pesatnya laju perpindahan penduduk desa ke kota. Meskipun demikian, sebagian besar penduduk harus diserap di lapangan pertanian, yang mengakibatkan terjadinya kenaikan kepadatan penduduk perdesaan, pengganguran tidak kentara di sektor pertanian, produktivitas kerja yang rendah.

Bagaimana pun, seharusnya kawasan perkotaan siap menyerap pertambahan lapangan

kerja, tetapi nyatanya sebagian angkatan kerja tetap menganggur. Oshima memperkirakan bahwa tingkat pengangguran terbuka secara umum di kota-kota Asia sebesar 10%. PBB juga memproyeksikan bahwa rasio pengangguran akan meningkat hingga tidak kurang dari 15% di tahun 1980 ¹⁵⁾. Di Indonesia mungkin ada kota-kota yang bahkan melebihi tingkat penggangguran yang mengkawatirkan ini. Masalah kriminal, kecemburuan sosial, keresahan penduduk, kerawanan dan gangguan stabilitas keamanan nasional menghadapi latent potential problem yang setiap saat dapat meledak.

Konsep kekurangan lapangan pekerjaan (underemployment), membengkaknya sektor informal yang tidak terkendali secara luas dipakai dalam hubungannya dengan pengangguran terbuka untuk memberikan gambaran yang lebih lengkap mengenai bagaimana sebenarnya dampak kebijaksanaan pembangunan tersebut terhadap ketenaga kerjaan nasional. Dengan memahami beberapa kesulitan pencatatan tentang definisi kerja serta konsekuensi dari Strategi I terhadap struktur lapangan pekerjaan ini dapat dicatat beberapa hal:

• Peranan yang dominan yang masih dimainkan sektor pertanian sebagai sektor penyerap tenaga kerja dibanding dengan industri manufaktur.
• ii. Proporsi buruh tani dalam sektor pertanian cukup besar, mencerminkan tingginya rasio petani gurem ¹⁷⁾. Tapi upah di desa biasanya hanya sepersekian dari upah buruh minimum di kota untuk tingkat pekerjaan yang sebanding.
• iii. Golongan pegawai (bukan buruh lepas) pada lapangan kerja manufaktur, cukup dominan dengan jenis usaha industri kerajinan tradisional, usaha keluarga atau wirausaha berskala kecil
• iv. Luasnya sektor perdagangan dan jasa di beberapa daerah, telah mulai mulai menyaingi sektor pertanian sebagai sumber lapangan kerja.
• v. Sebagian besar sektor perdagangan dan jasa yang dicerminkan oleh besarnya golongan buruh di sektor industri manufaktur, membentuk apa yang disebut dengan sektor informal ekonomi kota.

¹⁶⁾ Harry T Omashi, Labour-Force Explosion and Labour Intensive sector in Asia Gowth, Economic Development and Cultural Change, 19 no.2 (1971).

¹⁷⁾Di Indonesia dan India buruh tani yang tidak memiliki lahan garapan berjumlah 30 % dari tenaga kerja sektor pertanian, World Bank rural development series. Washington, D.C., 1974

Pada umumnya, lapangan kerja buruh lepas ini memperlihatkan tingkat produktivitas yang jauhlebih rendah (tercermin dari pembayaran upah) daripada kelas pekerja lainnya secara keseluruhan. Usaha manufaktur golongan lemah (yang tenaga kerjanya kebanyakan merupakan anggota keluarga yang tidak dibayar) bukan saja hanya dipengaruhi oleh tekanan pertumbuhan angkatan kerja ¹⁸⁾, tapi juga hanya menyumbang 3% dari produktivitas usaha sektor industri manufaktur. Friedmann dan Sullivan mensinyalir bahwa tingkat konsumsi sektor informal kota (termasuk penganggur) ini cenderung sebagai sekedar penyambung hidup saja, sebagai akibat dari kemiskinan bersama yang diwariskan dalam keluarga maupun sebagai usaha untuk mengurangi tingkat subsisten ¹⁹⁾.

Respon pemerintah pada masalah lapangan kerja juga terjebak dalam kontradiksi Strategi I. Pergeseran kebijakan dari substitusi impor ke arah dorongan yang lebih besar pada ekspor barang jadi yang terjadi belakangan ini telah membawa masalah-masalah serius yang tidak diantisipasi sebelumnya.

i. Lapangan kerja pada banyak industri baru sensitif terhadap perubahan kecil pada permintaan dari luar. Di Kalimatan, contohnya, industri penggergajian kayu sejak 1973 mulai melaksanakan kerja half shift, karena kebijaksanaan larangan kayu log dan penggergajian. Akibatnya para pengusaha kayu gelondongan di Kalimantan terpaksa pada tahun 1974 mengurangi pekerjanya sebesar 19.000 orang. Pengaruh yang sama dirasakan juga di kawasan industri-industri padat karya lainnya seperti industri tekstil. Di Jawa Barat tumbuhnya industri tekstil di sekitar kota Bandung telah mematikan industri sarung tradisional di Majalaya.

Perkebunan yang merupakan lapangan kerja upahan di pedesaan, juga mengalami penderitaan serupa. Selama 1974, menurunnya penjualan mobil di AS mengakibat

• kan penurunan tajam terhadap permintaan karet di Jambi, Riau dan Kalimantan Barat.
• ii. Peningkatan produktivitas pada Strategi I dicapai dengan mengorbankan lapangan kerja. Sebagai contoh ekstrim, produksi tekstil di Jawa Barat naik hampir 50% selama tahun 1970-an, tapi lapangan kerja menurun 10%. Daripada mempertinggi tingkat ketrampilan kerja secara nasional, pemerintah malah mengimpor mesin-mesin modern dan teknologi pertekstilan baru yang menggusur angkatan kerja yang ada dan serta potensi angkatan kerja masa depan, ke pekerjaan sektor informal yang berupah rendah ²⁰⁾.
• iii. Rencana pembangunan nasional cenderung menganggap enteng untuk mengaitkan masalah pembentukan lapangan kerja dengan laju pertumbuhan GNP, meski dukungan empirik yang konsisten untuk itu sangat kurang ²¹⁾.
• iv. Investasi di bidang pertambangan telah menumbuhkan kantong permukiman yang struktur sosial dan ekonominya tidak terintegrasikan kedalam pengembangan wilayah. Kelebihan tenaga kerja tidak dapat terserap oleh adanya investasi di bidang ini, malahan justru meningkatkan arus migrasi tenaga kerja tidak terampil yang tidak terserap.

d. Ketimpangan Pendapatan dan Kemiskinan

Sudah merupakan suatu gejala umum dari Strategi I bahwa ketimpangan pendapatan, taraf hidup dan kondisi kesejahteraan diukur dengan jumlah uang. Secara pragmatis, ukuran ini lebih dipakai daripada ukuran pemenuhan kebutuhan fisik yang layak, sehingga tidak heran jika pendapatan daerah terdistribusi tidak merata²³⁾.

Pergeseran struktur sosial sebagai akibat dari perbedaan pendapatan, pada umumnya terlihat pada penurunan persentase pendapatan yang diterima oleh golongan miskin di pedesaan, yang merupakan sebagian besar dari rakyat yang hidup dalam kemiskinan ²⁴⁾. Meskipun selama PJPT I telah mampu menurunkan kemiskinan secara nasional, pada ahir tahun 1990, masih

¹⁸⁾T.G McGee The Persisten of the Proto-Proletariat: Ocuppational Structures and Planning for Future of Third Wolrd Cities, University of California, 1974.

¹⁹⁾John Friedmann and Flora Sullivan, The Absorption of Labour in The Urban Economy, Economic Development and Cultural Change 22, no.3 (1974).

²⁰⁾UN, Manpower Growth and Labour Absorption.

²¹⁾K.A.M Ariff, Economic Developing of Malaysia, Kualalumpur. 1974.

²²⁾T.G.McGee, Catalyst or Cancer? The Role of Cities in Asian Society, Beverly Hill, Calif.: Sage Publ. 1971.

²³⁾ Hendraesmara, Kesenjangan Pendapatan Daerah, UNAND, 1975

²⁴⁾Irma Adleman, Growth, Income Distributions and Equity-orientated Development Strategies. World Development 3, no. 2 (1975): 67-76

terdapat 27,2 juta penduduk miskin, dimana golongan penduduk miskin ini sebagian besar bertempat tinggal di daerah pedesaan ²⁵⁾.

Statistik pendapatan ini tidak mendukung hipotesis bahwa yang kaya semakin kaya dan yang miskin semakin tersuruk. Tapi kesimpulan seperti ini harus diwaspadai. Pendapatan golongan kaya perlu dicurigai yang sebenarnya lebih tinggi daripada apa yang dicatat secara statistik, dan tidak pernah menggambarkan terjadinya polarisasi pemilikan tanah. Lebih dari 70% kekayaan pribadi di kota-kota besar berbentuk properti tempat tinggal. Sebanyak 80% properti perkotaan bisa jadi hanya dimiliki 5% penduduk²⁸⁾. Dengan berbagai kualifikasi ini, jelas hampir setengah dari pendapatan negara-negara sedang berkembang mengalir ke tangan golongan kaya yang meliputi 20% dari total penduduk. Di Malaysia dan Filipina, 10% golongan terkaya menguasai 40% dari total pendapatan, sedang di Thailand dilaporkan pendapatan terkonsentrasi pada "hanya" sebesar 29% untuk penduduk kota dan 35% untuk penduduk desa 29) Data dari Indonesia juga mengungkapkan perbedaan pendapatan desa/kota yang besar ³⁰⁾.

Kembali sekilas ke masalah lapangan pekerjaan, dualisme yang dipaparkan sebelumnya sangat penting peranannya bagi distribusi pendapatan. Munculnya produktivitas pekerjaan yang rendah bagi penduduk yang sedang tumbuh, hambatan akses pada lapangan kerja "modern" dengan upah yang lebih pantas. serta imbalan yang rendah bagi sektor agraris - yang kesemuanya dihubungkan dengan Strategi I tampak sebagai ketimpangan pendapatan. Tingkat kemiskinan yang tertinggi dihadapi golongan pengusaha lemah dan petani gurem. Di Malaysia golongan ini mencapai 55% dari seluruh rakyat miskin ³¹).

e. Defisiensi Makanan (kekurangan gizi)

Perhatian yang terpusatkan pada sektor industri dalam rangka meningkatkan pembangunan dari Strategi I berujung pada kurangnya perhatian terhadap produksi pangan domestik. Lebih lanjut, perhatian yang berlebihan pada komoditas ekspor menyebabkan para petani mengalokasikan tenaga dan lahan mereka pada produksi tanaman perdagangan, bukan tanaman pangan. Keberhasilan Indonesia mencapai swasembada beras pada tahun 1986, sulit untuk dapat dipertahankan terus menerus. Antara 1968-70, rasio produksi Thailand terhadap impor pangannya sebesarar 119%, Malaysia Barat yang hanya 64% dan impor pangan India dan Malaysia sebesar 21% dari ekspor keseluruhan, diikuti Korea (16%) dan Indonesia (13%). Dalam beberapa tahun terakhir angka ini masih meningkat.

Ukuran statistik kecukupan pangan mengaburkan meluasnya wabah malnutrisi dan kelaparan. Meskipun swasembada pangan sudah dinyatakan dicapai tetapi kecukupan persediaan padi, harga beras yang melonjak-lonjak tidak keruan sebagai akibat kegagalan panen karena kekeringan dan berakibat kepada kekurangan gizi tetap merupakan masalah perberasan nasional yang tidak kunjung terselesaikan. Berdasarkan prakiraan Menteri Negara Kependudukan, sedikitnya seperlima penduduk Indonesia masih menghadapi kekurangan kalori dan sepertiganya menderita kekurangan protein 34).

Sehubungan dengan penyediaan pangan, beberapa daerah harus meningkatkan produksi sereal (biji- bijian) hingga 40% hanya untuk mempertahankan tingkat konsumsi saat ini (yang kebanyakan tidak memadai). Jika lahan yang dapat ditanami relatif tetap dan jika Strategi I enggan mengubah lahan tanaman ekspor menjadi produksi untuk tanaman pangan, maka harapan selanjutnya adalah pada teknologi baru dari Revolusi Hijau 35).

²⁵⁾Soehoed W.P. Kebijaksanaan Pemerintah Dalam Pembangunan Pedesaan. Semiloka Nasional SIRD, Jakarta, 1992

²⁸⁾UN, World Economic Survey 1973.

²⁹⁾lihat Udom Kerdpibule, Distribution of Income and Wealth in Thailand, Bangkok, Sopmpong Press, 1975 30)Hendra Esmara, Regional Income Disparities, Bulletin Indonesia Economic Studies, no.l (1975) 31)Malaysia, ibid

³⁴⁾ UN, Population and Food Supply in Asia, Economic Bulletin for Asia and Far East, no I (1973). Dengan menggunakan standar kelayakan nutrisi 2.250 kalori/hari/capita, di India 40% penduduk pedesan dan 50% penduduk perkotaan mengalami kekuarangan nutrisi (1971). Di Indonesia pada periode yang sama lebih dari setengah keluarga pedesaan mengalami kekurangan kalori dan protein intake, Far Eastern Economic Review, 5 September 1975.

³⁵⁾Pengertian lahan yang dapat di kembangkan cukup kompleks termasuk didalamnya ketersediaan air untuk irigasi, pemukiman, migrasi. Departemen Pertanian dan Dep. Transmigrasi berbeda pendekatan dalam menetapkan daerah yang dapat dikembangkan.

Ada tiga hal pengaruh dari Revolusi Hijau terhadap kawasan perdesaan yang tidak mengubah pola ketergantungan dualistik. Pertama, Revolusi Hijau memberikan solusi sementara tapi belum mengakhiri wabah kekurangan makanan ³⁶⁾. Kedua, peningkatan output dapat berakibat kehilangan pendapatan bagi para petani yang menolak akses terhadap teknologi baru untuk meningkatkan produksi lahannya 37). Ketiga, dalam jangka panjang Revolusi Hijau bisa saja gagal mengikuti laju kenaikan permintaan, dan dalam jangka pendek hanya akan menguntungkan sedikit petani yang memiliki sumber daya dan lahan yang cukup luas untuk dapat menarik keuntungan dari adanya teknologi baru ³⁸⁾. FAO menyimpulkan bahwa kemiskinan desa di kalangan petani kecil, petani gurem tampaknya akan meningkat. Cirinya adalah meningkatnya malnutrisi dan kelaparan potensial dalam arti relatif dan absolut 39

f. Kemunduran Kondisi Kesejahteraan Materil Petani

Menurunnya tingkat pendapatan masyarakat desa terhadap masyarakat kota dan hal ini bukan hanya sebagai sumber kemiskinan penduduk desa yang telah diakibatkan oleh adanya eksternalitas 'tujuan mulia' Strategi I. Konsekuensi lain yang jauh lebih serius dari ketergantungan dualistik ini adalah bentuk perdagangan yang merugikan petani kecil yang harus mereka terima dalam melakukan transaksi perdagangan dengan perekonomian kota.

Alasannya bisa dibagi menjadi dua bagian. Menurut alasan pertama, tekanan inflasi muncul di kawasan pusat perkotaan kemudian 'diekspor' ke daerah pedesaan di sekitarnya. Akibatnya harga-harga komoditi yang dibeli petani seperti perkakas pertanian, pompa irigasi, pupuk, insektrisida, tekstil, sepatu, sepeda dll, cenderung meningkat lebih cepat daripada harga produksi pertanian. Alasan kedua mengatakan bahwa harga produk pokok pertanian (terutama beras) acapkali diatur dan "distabilkan" pemerintah. Keuntungan dari kebijaksanaan harga yang diatur ini mengakibatkan tumbuhnya buruh masal diperkotaan, yang sepakterjangnya lebih "jelas terlihat" oleh para politisi wakil rakyat dibandingkan dengan para petani yang tidak hanya

terpencil secara fisik tapi juga tidak siap digerakkan bagi kepentingan politik. Dengan harga produk industri manufaktur yang terus naik dan harga komoditas pertanian yang relatif stabil diterima petani, transaksi perdagangan sektor produksi pangan jelas makin buruk dan menurun.

Secara lebih umum, dapat dikatakan bahwa kondisi materiil penduduk miskin di seluruh pelosok nusantara tidak membaik. Dalam kondisi ketergantungan dualistik, kondisi materil mereka malah makin mundur dan makin diancam oleh sikap individualisme yang tidak peduli terhadap kemiskinan tetangganya yang paling dekat.

Seperti yang telah disebutkan, proses kemiskinan paling mudah menyebar di daerah pedesaan. Untuk memahami fenomena ini, istilah "petani marginal" perlu makin diperhatikan. Produksi pertanian tanaman perdagangan harus dipisahkan dari produksi tanaman pangan; usaha perkebunan (di Malaysia, 60%-nya dikendalikan pihak asing) harus dipisahkan dari perkebunan rakyat; pendapatan yang diterima pemilik lahan dan pemilik modal harus dibandingkan; dan ukuran besaran pertanian harus dikelompokkan menurut ukuran penyerapan penduduk yang lebih relevan. Dengan kata lain, transaksi perdagangan untuk elit pemilik tanah dan pemilik kapital harus dibedakan dari transaksi mayoritas petani kecil.

Dengan kepadatan pedesaan seperti sekarang ini, luas pertanian rata-rata tidak hanya kecil (kurang dari 0.3 ha/keluarga) tapi juga bertambah kecil. Di Jawa, misalnya, pertanian sering kali tidak lebih dari kebun, atau berukuran setengah hektar (50 X 50 meter). Situasi ini lebih jelek di bandingkan dengan luas usaha tani di Thailand, di mana ukuran luas pertanian umumnya 3,5 hektar, meskipun sedang menghadapi proses segmentasi. Dalam waktu hanya 10 tahun, laju proporsi sewa lahan terhadap produksi di Thailand meningkat dari 29% menjadi 40% di tahun 1969 41). Dalam sistem garapan di Jawa, petani penggarap diharuskan membagi hasilnya sepertiga hingga separuh dari nilai panennya kepada pemilik tanah. Dan yang tragis lagi adalah pemilik lahan pertanian yang bukan petani, rela menjual lahan sumber penghidupannya untuk dikonversikan menjadi real estate atau industrial estate.

³⁶⁾UN, ibid.

³⁷⁾Peter Dorner, Land Reform and Economic Development, Penguin Books, 1972.

³⁸⁾Telah menjadi polemik bahwa apakah Revolusi Hijau telah mendorong petani gurem untuk migrasi ke kota. Dalam banyak hal Revolusi Hijau telah mendorong kapitalisasi perekonomian desa yang tradisinal dan mendorong formasi buruh petani menjadi pegawai gajian.

Baik penurunan luas tanah pertanian yang dimiliki, kenaikan sistem sewaan maupun konversi lahan pertanian ke non-pertanian dan tentunya sistem polarisasi pemilikan lahan pertanian sangat tidak kondusif bagi tabungan pedesaan serta reinvestasi pada lahan dan teknologi pertanian. Luas pemilikan tanah rata-rata di Jawa dan kemudian di Sumatera menunjukkan "dis-saving" dalam beberapa tahun terakhir. Karena itulah banyak petani yang terlalu miskin untuk mengikuti program pembangunan pertanian dan Revolusi Hijau.

g. Ketergantungan Eksternal

Strategi I kutub pertumbuhan ini hanya mampu menjenuhkan pasar domestik, pembiayaan "pembangunan" terutama lewat ekspor, dan investasi sangat tergantung modal asing, akhirnya menjadi sangat tergantung pada siapa yang dikiranya sebagai penolong. Negara-negara yang demikian akan terpuruk di pinggir suatu proses globalisasi ekonomi yang didominasi kapitalisme negara industri maju.

Meskipun sudah miskin dan tergantung pada negara lain, negara-negara ini tetap memasok bahan mentah esensialnya kepada negara pemberi bantuan. Mereka membuka kesempatan untuk investasi yang menguntungkan modal asing, menampung teknologi buangan, re-invention dan menyediakan pasarnya. Dengan cara-cara ini mereka membantu mempertahankan laju pertumbuhan ekonominya yang tinggi, dan - lebih dari itu - tingkat kemakmuran negara industri yang sangat kontras dengan kemiskinan negara-negara yang sedang dibantunya sendiri.

Hubungan ketergantungan dapat bermacammacam bentuknya. Yang terpenting di antaranya ketergantungan ekonomi kawasan pinggiran pada pasar ekspor internasional. Konsekuensinya, pendapatan nasional terkonsentrasi pada produksi ekspor⁴². Kenaikan produksi ekspor sangat sensitif terhadap harga internasionalnya yang dapat mengurangi laju pertumbuhan menjadi pertumbuhan negatif. Juga⁴³ meskipun liberalisasi perdagangan internasional seharusnya berfungsi menyerap fluktuasi harga suatu komoditi, perubahan kecil saja mempengaruhi ekonomi regional yang mengkhususkan diri dalam

produksi komoditi tertentu.

Suatu kebijakan "substitusi ekspor" bisa dicoba untuk tujuan yang sama. Menurut praktek yang ada, produksi manufaktur ringan - barang elektronik, plastik, tekstil dan sebangsanya - secara agresif didorong memasuki pasar internasional. Tapi biasanya jumlahnya tetap kecil, keuntungan komparatif masih menguntungkan investasi asing dan ketergantungan pada pasar internasional menjadi lebih tersekat-sekat oleh adanya pengelompokan-pengelompokan ekonomi (AFTA, NAFTA, MME, APEC).

Ketergantungan dijembatani melalui hubungan perdagangan bilateral atau imbal beli yang menjadikan ketergantungan kepada ekspor yang bersifat bater. Dalam banyak hal ketergantungan ini mengundang konsekuensi yang buruk bagi ekonomi daerah pinggiran (peripheral economy). Ketergantungan akan menciptakan dan memperkuat struktur dualistik yang konsekuensinya seperti yang telah disebut:

• a. Hiperurbanisasi, menjadi pusat perhatian dalam arah dan kebijakan pembangunan nasional.
• b. Replikasi saling ketergantungan globalisasi pada struktur wilayah pusat-pinggiran lingkup nasional, meningkatkan pemusatan kependudukan dan aktivitas ekonomi "modern" pada sejumlah kecil orang, sejumlah kecil daerah metropolitan dan sekitarnya.
• c. Terbentuknya kelompok elit nasional (konglomerat) yang mengendalikan sebagian besar perekonomian dan kekayaan bangsa. Kelompok kartel konglomerat menjadi anggota rekan-rekan konglomerat internasional yang jadi adidaya ekonomi internasional, yang gaya hidupnya mereka saingi.
• d. Meningkatnya pengangguran dan kekurangan lapangan kerja perkotaan. Dari perspektif segmentasi kelas sosial, hal ini berupa meningkatnya kaum ploletar dan subproletarar yang meliputi 40% angkatan kerja perkotaan. Tapi dari kacamata ekonomi, ini dapat dianggap sebagai cadangan massal tenaga kerja murah yang menjamin kelangsungan taraf hidup tinggi yang sudah menjadi gaya hidup di wilayah negara adikuasa 45).
• e. Pemiskinan masyarakat pedesaan yang terus meningkat.

⁴¹⁾ William L Baldwin, The Thai Rice Trade as Vertical Market Network: Structure, Performance and Policy Implications, Economic Development and Cultural Change 22, no. 2 (1974), 174 - 197 42)Malaysia, ibid.

⁴³⁾Stagnasi ekspor Thailand ditunjukkan oleh 3 hal hubungan eksternal yaitu (1) fluktuasi harga internasional, (2) menurunnya pengelauran militer Amerika, dan (3) menurunnya penanaman modal asing, Summarry of the Third Five Year Plan 1972 - 1976, Badan Pembangunan Sosial & Ekonomi Nasional, Kantor Perdana Mentri, 1972.

f. Defisiensi pangan, paradoks hubungan ketergantungan dengan pusat yang makin dalam yang sampai saat ini masih mampu membantu memenuhi defisit kekurangan makanan tersebut.

Jika dipahami, harga yang terpaksa dibayar oleh suatu bangsa untuk menjalani ketergantungan eksternal memang mahal. Lingkaran setan terus bergerak, yang dengan memperdalam hubungan ketergantungan telah menyebabkan ekonomi pinggiran menjadi lebih rentan terhadap perubahan eksogen dan lebih kuat komitmennya terhadap Strategi I. Strategi ini jadi tampak sebagai satu-satunya jalan penyelamatan nasional. Investasi asing harus digiatkan agar negara lebih kompetitif di pasar internasional; selain itu juga karena makin sedikit yang bisa dihasilkan dari sektor pedesaan yang hampir mati. Teknologi asing padat modal juga harus diimpor untuk alasan sama. Kedua kebijakan cenderung menaikkan angka impor, yang juga diperbesar dengan kekurangan pangan. Semakin ekonomi mengkhususkan diri pada divisi tenaga kerja internasional, makin ia dihadapkan pada fluktuasi kecukupan pangan secara periodik yang akhirnya ditangani dengan kebijakan yang itu-itu juga, bukan dengan kompensasi yang sesuai. Sementara inflasi diimpor, perbedaan pendapatan menjadi lebih nyata, dan proses pemiskinan bertambah cepat.

Akhirnya, ketergantungan politis yang mengikuti jejak ketergantungan ekonomi, tampak seperti suatu konsekuensi yang sulit dihindarkan. Kebijakan pembangunan regional daerah pinggiran dibentuk dan ditentukan minat golongan elit konglomerat di negara adi-kuasa, yang hampir tidak ada hubungannya dengan kebutuhan nyata masyarakat desa yang diatas-namakan oleh golongan itu. Meningkatnya keresahan sosial, yang merupakan konsekuensi tak terhindarkan dari kontradiksi di wilayah pinggiran sebagai tekanan akibat kondisi ketergantungan dualistik. Sumberdaya alam yang dimiliki masyarakat setempat terkuras habis tanpa ada kemampuan untuk mempertahankannya. Demikian pula lahan pertanian yang subur menjadi aset masyarakat setempat tergusur kebijaksanaan penyediaan kondisi yang kondusif bagi penanaman modal asing. Secara tragis, tendensi bertambahnya pemerintahan otoriter dan militer di Asia

membuktikan kecenderungan tersebut.

2. Ketergantungan Dualistik dan Transisi Ekonomi Dunia

Kontradiksi internal Strategi I seringkali diterima sebagai suatu hal yang alami, karena apapun yang terjadi, strategi ini diyakini akan memungkinkan pencapaian laju pertumbuhan produksi internal yang tinggi. Pernyataan ini bukannya ditarik berdasarkan basis empiris yang berlebihan tetapi kesenjangan pertumbuhan regional telah menunjukkan hasil yang cukup meyakinkan selama periode ini 46).

Akan merupakan kesalahan besar jika diasumsikan bahwa hanya Strategi I yang mampu mencapai laju pertumbuhan yang tinggi. Selama dekade 60-an dan 70-an, negara-negara berkembang sebagai daerah pinggiran, mengambil keuntungan langsung dari iklim ekonomi setelah PD II, pasca perang dingin, setelah terjadi perang di Korea dan Vietnam dan ambruknya negara-negara sosialis-komunis. Wilayah-wilayah negara adidaya memimpin ekspansi ekonomi secara berkelanjutan. Krisis ekonomi dunia yang ditandai dengan permintaan tinggi, ongkos produksi rendah, dan perekonomian Éropa Barat, Inggris, Amerika dan Jepang mengalami masa kelebihan lapangan kerja yang berkepanjangan. Selama beberapa tahun terakhir, jelas bahwa masa kejayaan ekonomi kapitalistik dan liberalisasi ini mulai berakhir. Kapitalisme dunia berada di tengah transisi besar, yang riaknya terhadap daerah pinggiran masih diragukan para perencana⁴⁷⁾. Jika laju produksi "yang direncanakan", pada kenyataannya selalu tidak tercapai, kontradiksi internal menciptakan struktur ketergantungan dualistik akan menguat sehingga kelangsungan Strategi I ini dipertanyakan kembali.

Apa yang dirujuk sebagai transisi ekonomi dunia tercermin dalam dua kecenderungan utama yang secara langsung mempengaruhi kemungkinan produksi dan kondisi hidup di negara-negara sedang berkembang sebagai daerah pinggiran ekonomi global: (i) kenaikan tajam harga-harga komoditi industri negaranegara maju, (ii) restriksi ekspansi pasar ekspor. Berikut ini adalah beberapa observasi yang berhubungan dengan masalah ini.

⁴⁵⁾Aghiri Emmanual, Enequal Exchange A Study of the Imperialism of Trade, Monthly Review Press, 1972. 46)Hendraesmara, loc.cit

⁴⁷⁾Alasan untk meragukan laju pertumbuhan GNP yang direncanakan berdasarkan para pakar ekonom di World Bank.

• a. Inflasi harga komoditi Ini dapat dibagi dalam beberapa komponen utama yaitu minyak, bahan mentah lain, pangan, dan barang jadi.
  • Minyak. Cadangan minyak dunia diperkirakan akan habis dalam 2-4 dekade 48, dan Indonesia diperkirakan banyak pakar, akan menghadapi kerisis minyak pada awal abad 21. Diperkirakan negara-negara produsen minyak mulai menaikkan harga minyak, karena permintaan internasional akan minyak relatif tidak berubah. Kenaikan ini langsung dimasukkan ke dalam neraca perdagangan negara-negara yang ekonominya bergantung pada suplai minyak sebagai sumber energi vital dan bahan industri mentah.

Negara penghasil minyak yang prospektif seperti Indonesia, Malaysia, Thailand, dapat menarik keuntungan besar dari situasi ini. Tetapi keuntungan ini menyesatkan, karena dalam kenyataannya harga beli produk yang sama, yang sudah diproses dan diproduksi di negara industri, akan menjadi lebih mahal. Dilain fihak secara spatial karena lokasinya tidak menyebar ada dimana-mana, menjadikan ladangladang minyak sebagai kawasan yang berkembang secara enklave, tidak menetes ke daerah sekitarnya.

Minyak adalah bahan mentah untuk berbagai industri produksi umum, mulai dari industri energi sampai industri prosesing makanan, pupuk, insektisida, plastik, petrokimia, dan jasa transportasi. Turunnya harga minyak dan inflasi yang berkepanjangan akan merebak ke seluruh perekonomian nasional dan menaikkan harga-harga produk industri, tetapi sebaliknya naiknya harga minyak menyebabkan kenaikan harga-harga barang yang terkait dengan minyak yang juga dampaknya meningkatkan laju perputaran uang.

Bahan mentah selain minyak. Bahan mentah yang diduga akan kritis selain minyak juga diramalkan akan mengalami kenaikan harga yang dramatis. Perkiraan Bank Dunia untuk tahun 1985 menempatkan indeks harga dunia untuk mineral sebesar hampir tiga kali angka tahun 1973. Meski pun demikian Indonesia tidak mampu meningkatkan kinerja dan kesejahteraan

masyarakat pertimahan. PT Tambang Timah sampai tahun 85'an terus dililit defisit neraca pembayarannya. Sedangkan negara pengimpor timah seperti Republik Korea mungkin akan mengalami kesulitan untuk mengkompensasi kenaikan ini dengan penghasilan dari ekspor. Pada umumnya, negara-negara yang mengendalikan sebagian besar pasar dunia akan mampu menaikkan harga barang jadinya meskipun ada batasan dari kemungkinan bahan sintetik pengganti dan habisnya sumber daya alam (resources). Pokoknya, negara yang miskin sumber daya alam akan dihadapkan pada rekening impor yang terus bertambah terhadap nilai ekspor⁴⁹.

- Pangan. Beberapa peristiwa akhir-akhir ini mengungkapkan besarnya krisis pangan di negara-negara berkembang sebagai wilayah pinggiran. Dunia tidak lagi hanya merupakan gabungan dari unit-unit yang berdiri sendiri. Sistem dunia telah membuat sedemikian rupa sehingga penjualan gandum Amerika ke Rusia berdampak menyeluruh bagi masyarakat di daerah yang kekurangan pangan di Asia atau di tempat lain ⁵⁰⁾. Secara total, surplus pangan dunia langsung dihabiskan begitu selesai diproduksi, sehingga tak ada yang tersisa bagi bangsa-bangsa yang menderita kegagalan panen atau bencana lain ⁵¹⁾.

Situasi ini terus berlangsung menjadi lebih hebat selama dekade ahir abad 20 ini. Tahun 1985, harga pangan diproyeksikan naik setinggi 2,6 kali di atas angka 1973. Ramalan ini berdasarkan hasil evaluasi terhadap kekurangan makanan di 6 negara.

Pada pertengahan dekade berikutnya, permintaan dan produksi dunia diharapkan akan berimbang untuk sementara, tapi setelah itu permintaan akan melebihi persediaan. Indonesia mampu mencapai swasembada pangan (1986) setelah berjuang duapuluh tahun di sektor pembangunan pertanian, tetapi hanya beberapa tahun saja swasembada ini mampu dipertahankan. Ketimpangan distribusi redistribusi dan dalam kondisi di mana permintaan mulai melebihi supply reguler, harga pangan yang tinggi hanya akan memperjelas perbedaan antara si miskin dan si kaya ⁵²⁾.

⁴⁸⁾Mesarovic dan Pestel, Mankind in Turning Point.

⁴⁹⁾Peningkatan bantuan asing dari OPEC, DAC dan negara-negara komunis gagal untuk menjaga keseimbangan inflasi dan peningkatan harga impor.

⁵¹⁾Memahami masalah pangan ini Amerika mengusulkan kerjasama internasional yang komprehensif dalam pengamanan pengadaan pangan dengan membentuk suatu sistem internasional badan penyanggan pangan nasional.

- Manufaktur, Terakhir, diramalkan adanya inflasi jangka panjang harga komoditi manufaktur. Ini dianggap sebagai akibat kenaikan harga bahan bakar, bahan mentah dan juga akibat tekanan upah yang disebabkan oleh inflasi sekuler dunia. Yang tampaknya akan terjadi adalah bahwa harga komoditi ekspor dari ekonomi wilayah pinggiran miskin akan meningkat lebih lamban dibandingkan dengan produk yang harus diimpor. Kekurangannya akan diserap oleh pekerja pribumi yang bukan hanya kurang terorganisasi dibandingkan dengan negara-negara yang sudah maju, tetapi juga tersedia dalam jumlah yang praktis tak terbatas. Transaksi perdagangan negara berkembang menurun drastis demikian pula nilai tukar uang makin rtendah. Selama tahun 1974, harga barangbarang impor naik 40% tapi harga ekspor hanya naik 27%. Tahun 1975 inflasi diperkirakan akan mempengaruhi paling sedikit 6% terhadap biaya impor tapi sedikit sekali menambah nilai ekspor⁵²⁾.

Transisi ekonomi dunia berubah sejalan dengan prospek ekspor barang jadi dari wilayah pinggiran negara-negara berkembang. Tidak ada lagi laju pertumbuhan yang dramatis dan berkelanjutan selama dua dekade terakhir. Bertambahnya pengangguran, naiknya harga komoditi, masalah polusi lingkungan dan zero population growth, memiliki andil yang besar dalam 'melambatnya' negara industri. Tekanan organisasi buruh, bersama-sama dengan kecenderungan menuju swasembada di blok ekonomi adidaya (seperti AS dan Eropa Barat), mulai menuntun dunia untuk menilai kembali doktrin perdagangan bebas sebagai praktek liberalisme ekonomi. Pada banyak kasus, hal ini akan mencegah rendahnya penjualan produk domestik dengan adanya impor setara dari daerah pinggiran, yang nilai jual utamanya adalah kemampuannya untuk menyerap kenaikan tarif dalam bentuk upah yag lebih rendah. Sudah barang tentu batasannya adalah kebutuhan hidup minimum, 1 dollar AS per hari.

Situasi yang terus berjalan ini memiliki konsekuensi lebih jauh, yaitu timbulnya konflik langsung di antara negara-negara miskin karena

setiap negara mencoba menawarkan pada harga dasar yang sama, dalam usaha untuk mendapatkan secuil tempat di pasar ekspor dunia. Di Jepang, inovasi produk yang terus menerus akan dapat menetralkan gerakan menuju pembatasan pangsa ekspor. Daerah lain yang masih "memiliki kesempatan" akan mengalami polusi industri berat, sehingga karena pusat-pusat industri di Barat dan di Jepang sudah tertutup bagi ekspansi lebih jauh mereka akan mencari iklim yang lebih "menerima" di negara miskin, di daerah pinggiran dunia.

3. Kesimpulan

Dalam konteks semua kecenderungan ini, ketaatan pada Strategi I kutub-kutub pertumbuhan industri, tidak dapat dipertahankan. Jika strategi ini menciptakan kontradiksi sosial-ekonomi yang menyolok pada laju pertumbuhan sebesar 5% padahal kondisi ini dianggap sebagai dekade yang relatif "masih tolerable". Ketika laju pertumbuhan di atas 5% bukan hal yang aneh, maka kontradiksi ini akan semakin menguat hingga mencapai krisis sosial dan krisis nasional yang menyeluruh

Membubungnya harga impor, sempitnya peluang pasar, anjioknya pasar ekspor, dan mundurnya transaksi perdagangan, membuat Strategi I gagal beroperasi sebagai penuntun menuju kesejahteraan masyarakat yang adil dan makmur. Bisa dibayangkan suatu periode kesenjangan antar golongan dan antar daerah di mana kelaparan meluas dan penyakit kekurangan gizi mewabah; taraf hidup pas-pasan dan taraf hidup di pedesaan di bawah standar kelayakan hidup dan diperburuk dengan kondisi hidup sebagian golongan masyarakat perkotaan yang sangat berlebihan. Sedangkan daya dukung lingkungan perkotaan, kota makin besar makin mundur daya dukungnya.

Berdasarkan alasan-alasan ini, maka dibuat suatu kajian kasus untuk menilai ulang strategi pembangunan nasional secara menyeluruh. Unsur-unsur kajian berikut ini yang akan dimasukkan kedalam kebijaksanaan pembangunan, adalah:

⁵²⁾Salah satu contoh terjadinya permutasi pasangan yang kontradiktif ini adalah pada waktu terjadi bencana di Indonesia dan Phillipina yang meningkatkan permintaan akan beras dari Thailand. Kenaikan harga beras bagi petani telah ditekan oleh pemerintah Thailand dengan alasan tingkat produktivitas yang rendah.

⁵²⁾McNamara, Address to the Board of Governors. Di Korea pada kurun tahun 1973 - 1974 term of trade menurun dengan drastis, dimana nilai harga-harga impor naik sebesar 116% sedangakan ekspor hanya sebesar 57% sehingga t.o.t turun sebesar 24% dibanding dengan tahn 1972. Hal ini mungkin disebabkan oleh salah satunya adalah kenaikan harga minyak.

• a. Kebutuhan manusia yang spesifik dan terbatas harus menggantikan kriteria mendasar untuk menilai keberhasilan pembangunan nasional. Standar GNP lama - yang berdasarkan gagasan bahwa pertambahan pendapatan dan produksi yang pesat serta berkelanjutan adalah ukuran tepat bagi pembangunan - harus diganti dengan bentukbentuk perhitungan sosial yang bertolak dari standar minimum nasional yang terjamin, yang meliputi kebutuhan biologis, keluarga dan masyarakat. Kalaupun perhitungan GNP tetap dipertahankan, maka dibutuhkan: (1) revisi - untuk menggambarkan biaya sosial bagi produksi, (2) penyempurnaan untuk menggambarkan harga sosial bagi sektor produksi spesifik (makanan senilai 1 dolar tidak setara dengan mobil senilai 1 dolar), dan (3) ekspansi - untuk menggambarkan ongkos produksi dalam bentuk unit energi langka. Perhitungan GNP yang direvisi ini dilengkapi dengan indikator sosial yang menunjukkan kemajuan ke arah pencapaian minimal nasional spesifik, seperti konsumsi protein dan persediaan air bersih.
• b. Sektor pertanian harus dijadikan sektor ekonomi pemimpin atau pendorong. Dengan demikian efisiensi sosial dari investasi pertanian akan diasumsikan tinggi (terutama yang berkenaan dengan produktivitas tanah) dan mampu menumbuhkan efek ganda di bidang agroindustri, perdagangan, transportasi dan konstruksi.
• c. Tercapainya swasembada produksi pangan domestik harus dijadikan tujuan dengan prioritas tinggi. Persediaan produksi pangan domestik yang cukup adalah syarat dasar bagi partisipasi yang berarti dalam ekonomi dunia. Bagaimanapun, partisipasi ini akan sangat selektif dan tetap dipandu oleh permintaan nasional.
• d. Ketimpangan pendapatan dan taraf hidup di antara kelas-kelas sosial serta di antara daerah pedesaan dan perkotaan harus dikurangi. Masalah distribusi tidak dapat dipisahkan dari pertumbuhan penduduk, baik secara konsep maupun secara praktis. Kebijakan regional harus dipahami dalam konteks kenaikan pertumbuhan melalui

• pengembangan sumber daya alam dan ketrampilan manusia, bukan dalam konteks mengurangi kesenjangan⁵⁴). Suatu konsep efisiensi dinamis akan menggantikan kriteria tradisional yaitu efisiensi alokatif dalam alokasi modal ⁵⁵).
• e. Ukuran tingkat pelayanan untuk meningkatkan produksi barang konsumsi domestik sehari-hari harus diberi prioritas tinggi. Hal ini mungkin terjadi jika pendapatan sektor agraris dan pedesaan membaik. Kebijakan nasional yang mendorong sektor produksi barang sehari-hari serta menekankan pada produksi berskala kecil dan metode padat karya akan membantu desentralisasi proses manufaktur sekaligus mencoba menerapkan sistem organisasi baru.
• f. Kebijakan dualisme industri yang terencana harus diterapkan, di mana produksi berskala kecil untuk pasar domestik dilindungi terhadap persaingan dengan pengusaha berskala besar dan padat modal. Yang terakhir ini terutama harus diarahkan pada ekspor dan/atau produksi bahan dasar dan produk setengah jadi. Pada saat sama, industri kecil dapat dikaitkan dengan produksi perusahaan melalui sistem subkontrak yang diperluas.
• g. Menumbuh-kembangkan kemandirian komunitas lokal untuk mengatur dan memenuhi kebutuhan esensialnya sendiri serta menghormati tatanan masyarakat setempat dalam menata lingkungan permukiman. Strategi yang memasukkan unsur-unsur ini disebut dengan strategi percepatan pembangunan desa, atau disingkat Strategi II.

B. Menuju Kebijakan Penataan Ruang Perdesaan

1. Kriteria bagi Kebijakan Penataan Ruang Perdesaan

Sebagaimana kebijakan pusat pertumbuhan yang berhubungan dengan Strategi I⁵⁶, suatu strategi percepatan pembangunan desa (Strategi II) membutuhkan kerangka penataan ruang yang sesuai untuk perencanaan dan pembangunan ⁵⁷. Kerangka ini harus dirancang agar cocok

⁵³⁾Berdasarkan perkiraan kasar de Haan, Nature and Magnitude of Underutulization of Labour, laju pertumbuhan yang berkelanjutan sebesar 1 - 9 % GNP membutuhkan penyerapan tenaga kerja penuh sektor non pertanian. Kegagalan penyerapan ini akan mengakibatkan meningkatnya kepadaptan penduduk daerah pedesaan, meningkatkan kemiskinan dan meningkatnya penyerapan tenaga kerja oleh sektor perkotaan di Asia.

⁵⁴⁾ Harry W. Richardson, Regional Growth Theory, Macmillian, London, 1973.

⁵⁵⁾Harvey Leibenstein, Allocative Efficiency vs 'X-Efficiency, American Economic Review, June 1966, pp 392. 56)Niles M Hansen, An Evaluation of Growth Center Theory and Practice, Nagoya, UNCRD, 1975

bagi kondisi Indonesia yang sangat beragam tetapi tetap dalam kesatuan (bhineka tunggal ika), termasuk tingkat urbanisasi yang rendah (kurang dari 20%), tingkat kepadatan desa yang tinggi (lebih dari 200 jiwa pada setiap kelompok permukiman), ditambah dengan pengentasan kondisi kemiskinan yang ekstrim dan kerusakan sumberdaya lingkungan.

Komitmen pada Strategi II akan dihadapi para perencana kebijakan dengan sederet problem nyata yang harus diselesaikan jika diinginkan strategi ini dapat operasional. Misalnya: bagaimana melibatkan jutaan rumah tangga pedesaan, yang masing-masing tersebar di pedalaman dalam proses pembangunan pertanian yang dipercepat. Bagaimana mengkoordinasikan pembangunan sektoral di daerah pedesaan untuk mencapai tujuan yang luas dari strategi ini. Bagaimana mendefinisikan skala satuan ruang yang lebih besar daripada batas administrai sebuah desa, sebagai basis bagi percepatan pembangunan desa. Dan bagaimana mengorganisir fungsi perencanaan dan pembangunan yang baru di atas suatu basis teritorial.

Kerangka kebijakan ruang untuk Strategi II harus menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut di atas. Sebagai tambahan, kerangka itu juga harus dibuat konsisten dengan sederet kriteria yang menerjemahkan Strategi II ke dalam program-program implementasinya. Karena belum ada negara sampel (kecuali Cina yang tidak mau membuka diri) yang menjalankan strategi percepatan pembangunan desa, maka kriteria kebijakan terpaksa dibuat tanpa pengalaman yang relevan ⁵⁸⁾. Diharapkan kriteria ini akan disempurnakan dalam praktek pelaksanaannya.

Apa yang diharapkan untuk dicapai dari strategi percepatan pembangunan desa? Ini adalah cara lain yang sederhana untuk menanyakan bagaimana mengetahui keberhasilan atau kegagalan strategi ini. Pernyataan berikut adalah usaha pertama untuk menerjemahkan gagasan Strategi II ke dalam bahasa operasional.

a. Untuk merombak daerah pedalaman yang kurang dinamis, tetapi tetap dengan menghormati tatanan komunitas lokal dalam mempertahankan kebersamaannya dengan memperkenalkan dan memasukkan unsurunsur urbanisme ke dalam tatanan pedesaan tertentu. Artinya: daripada mendororigarus penduduk desa ke kota dengan cara menanam modal di kota, lebih baik penduduk didorong untuk tinggal di desanya sendiri dengan cara menanam modal di lingkungan pedesaan. Dengan demikian pemukiman yang sudah ada akan berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah menjadi suatu bentuk hibrid yang disebut kota-kota pertanian berubah berubah berubah berubah berubah berubah berubah berubah berubah beruba

• b. Untuk memperluas jaringan interaksi sosial di daerah pedesaan sehingga tercipta ruang sosio-ekonomik dan politik yang lebih luas, yang diistilahkan dengan kawasan pusat permukiman perdesaan.
• c. Untuk mengurangi dislokasi sosial dalam tujuan pembangunan, menjaga integritas keluarga, memperkuat rasa aman secara psikologis, dan menyediakan pemenuhan kebutuhan individu maupun sosial dalam usaha pemeliharaan dan pembentukan tatanan masyarakat.
• d. Untuk menstabilkan baik pendapatan desa maupun kota dan untuk mengurangi perbedaan di antara keduanya dengan cara memperbanyak ragam kesempatan kerja produktif dan dengan menggabungkan kegiatan agraris ke dalam kegiatan non-agraris dalam wilayah yang sama.
• e. Untuk memanfaatkan tenaga kerja yang tersedia secara lebih efektif, dengan cara mengarahkannya dalam pembangunan pemanfaatan sumber daya alam dari setiap permukiman perdesaan dan dilakukan secara besar-besaran. Pembangunan ini mencakup perbaikan produksi agrikultur, pelestarian dan pengendalian sumber daya alam, lahan, air, pelestarian tatanan sosial budaya setempat dalam mengelola sumberdaya alam yang lestari, pengembangan jasa pedesaan, meningkatkan nilai tambah kegiatan

⁵⁷⁾Friedman, Spatial Framework for Rural Development.

⁵⁸⁾Ada beberapa studi kasus seperti yang ditunjukkan oleh keberhasilan usaha pembangunan desa di Cina, World Development 3 no 7/8 (1975)

⁵⁹⁾Image agropolis dijumpai pada Dinasti Sung seperti yang digambarkan oleh Lewis Mumford dalam The City in History: Its Origins, Its Transformations, and Its Prospect, Seckker & Warburg, London, 1961

⁶⁰⁾Barbara Stuckey, berpendapat bahwa di bawah kerangka kapitalistik seperti yang telah ditunjukkan oleh negara Jerman Barat, Swiss bahwa hampir tidak lagi dijumpai perbedaan antara desa dengan kota. Desa lebih bersifat agropolitan sebagai suatu life style daripada austu kontradiksi. A From Tribe to Multi-National Corporation: An Approach to Study of Urbanization, Ph.D Diss. University of California, School of Architectur and Urban Planning, Los Angeles, 1975

• masyarakat desa, dan industri-industri berwawasan agrikultur ⁶¹⁾.
• f. Untuk menghubungkan kawasan permukiman perdesaan ke dalam sistem jaringan wilayah dengan cara membangun dan memperbaiki jaringan transportasi dan komunikasi ke kota besar. Selain itu juga dengan melakukan regionalisasi kegiatan jasa tingkat tinggi tertentu dan kegiatan penunjang lain yang membutuhkan basis penduduk lebih besar daripada jumlah yang tersedia dalam satu kawasan ⁶²).
• g. Untuk membuat suatu sistem pemerintahan dan perencanaan yang spesifik secara ekologis serta memberikan kendali yang penting pada prioritas pembangunan yang berkelanjutan, partisipasi dan perasaan memiliki program harus diletakan pada masyarakat setempat. Yang dibayangkan di sini adalah suatu sistem pemerintahan di mana kekuatan efektif untuk mengambil keputusan diserahkan pada pemerintahan desa.

Tujuannya yaitu:

• agar kawasan perdesaan dapat menarik keuntungan dari adanya peluang ekologis setempat (dengan tetap memperhatikan hambatan-hambatan ekologisnya)
• formalisasi kekayaan pengetahuan, tatanan sosial budaya dan aturan-aturan dalam pengaturan lingkungan dan tata ruang masyarakat setempat kedalam ilmu pengetahuan di bidang perencanaan tata ruang pembangunan perdesaan.
• untuk mendorong naluri dalam mengidentifikasi dan mempertahankan kepribadian

• masyarakat setempat dalam menghadapi ekploitasi dunia luar yang lebih besar.
• h. Untuk menyediakan sumber pendanaan yang cukup bagi penataan ruang dan pengaturan pembangunan kawasan perdesaan, dengan jalan: (i) menjamin adanya reinvestasi dari sebagian besar tabungan masyarakat lokal dan menggairahkan partisipasi anggota masyarakatnya yang berada di perkotaan. Melembagakan sistem "gotong-royong, saiyo-sakato" perdesaan bagi anggota masyarakat yang sudah dewasa; (ii) memindahkan dana pembangunan dari kawasan-kawasan industri yang terpusat dikota-kota besar dan kawasan khusus industri ke pembangunan kawasan perdesaan; (iii) membalikkan transaksi perdagangan yang buruk antara petani kecil dan penduduk kota ⁶⁴⁾.

2. Pembangunan Kawasa Perdesaan Terpadu

Konsep percepatan pembangunan desa mungkin sekarang menjadi lebih penting. Sebagaimana layaknya kawasan perkotaan lainnya, kawasan permukiman perdesaan ini juga memiliki skala ukuran/kepadatan tertentu; kegiatan pelayanan jasa dan kenyamanan lain yang cocok bagi pengembangan budaya dan ekonomi masyarakatnya; menyediakan lapangan kerja di luar sektor pertanian; serta memiliki kemandirian menyelengarakan pemerintahan⁶⁵⁾. Maka, dalam konteks ini, distrik kota tani benar-benar dapat disebut sebagai kota di tengah ladang pertanian dan jumlah penduduknya

⁶¹⁾Ekonomi lokasi telah lama diperdebatkan sebagai faktor utama dalam aglomerasi ekonomi.

⁶²⁾Sejalan dengan kebijaksanaan dualistis pada Strategi II harus dilengkapi dengan kebijaksanaan selektif untuk industri primer untuk ekspor dan bahan mentah yang mendukung Strategi II. Sifat industri yang demikian harus canggih (sophisticated), sesuai dengan rancangan selera dan standar internasional yang pada umumnya menguntungkan apabila lokasinya berdekatan sehingga membentuk aglomerasi yang bersifat "pusat pertumbuhan". Pusat-pusat pertumbuhan ini cenderung merupakan kompleks industri yang bersifat enclave economi, tumbuh sekitar kawasan pelabuhan atau lokasi yang memiliki tingkat aksesibilitas tinggi dan tidak perlu terintegrasi dengan pengembangan agropolitan. Akibatnya efek urbanisasi tingkat kedua meskipun diharapkan pusat-pusat pertumbuhan ini mampu memberikan pengaruh terhadap peningkatan pendapatan dan penyerapan tenaga kerja bagi daerah sekitarnya.

⁶⁴⁾Ekonom Jepang, Koichi Mera mempertanyakan apakah pembangunan desa, petani gurem dapat disubsidi oleh sektor kota? Masalah ini menjadi penting harus diperhatikan. Beberapa hal secara kualitatif dapat diajukan: (1) di sebagian negara-negara Asia investasi publik dianggap sebagai positive externalities bagi para pengusaha yang tidak menjadi biaya produksi perusahaan (2) manfaat biaya transpor dan pelayanan utilitas umum lebih menguntungkan industri skala besar sehingga mendorong untuk terjadinya aglomerasi yang tinggi dari kegiatan modern pada satu tempat, (3) kebijaksanaan perpajakan dan fiskal lainnya lebih menguntungkan konglomerat, (4) bank swasta lebih berperan sebagai jalur mobilisasi aliran modal pedesaan ke kota yang menyediakan pembiayaan pembangunan gedung-gedung perkotaan, tempat-tempat kemewahan lainnya serta meningkatkan spekulasi bisnis properti, (5) nilai tukar (regional term of trade) pertanian terutama pangan makin tidak menguntungkan petani, sebagai akibat kebijakan harga pangan yang bertujuan untuk melindungi konsumen proletar perkotaan sdangkan inflasi produk sektor manufaktur diekspor ke daerah pedesaan.

berada pada ukuran kota-kota menengah dalam urutan distribusi ukuran kota nasional.

Dalam istilah awal yang formal, distrik kota tani mungkin didefinisikan sebagai daerah pedesaan yang memiliki kepadatan penduduk sekitarr 200 jiwa per km persegi ⁶⁶). Kota-kota yang berpenduduk 10.000 - 25.000 akan banyak dijumpai dalam distrik ini. Batas distrik dinyatakan oleh radius sejauh 5-10 km atau 1 jam perjalanan dengan sepeda⁶⁷). Dimensi ini akan menghasilkan jumlah penduduk total antara 50.000 - 150.000, yang mayoritas bekerja di pertanian⁶⁸).

Inilah geometri abstrak unit kota tani. Definisi aktualnya dalam ruang geografis akan jauh lebih fleksibel dari yang disarankan di sini, serta akan memperhitungkan pola hubungan sosial-ekonomi yang ada, perbatasan linguistik dan religi, kelengkapan ekologis, kepadatan penduduk efektif, dan distribusi kota pasar tradisional.

Tatanan masyarakat setempat dalam mengatur tata-ruangnya menjadi sangat penting karena adanya sikap menghormati dan memelihara aset sosial budaya bangsa untuk menumbuhkan kemandirian. Seperti misalnya filosofis tatanan masyarakat Bali dalam menata ruang tempat tinggal dengan konsep ruang makrokosmos (bhuana agung) dan mikrokosmosnya (bhuana alit). Konsep "tri-angga" (utama, madya, nista) untuk menata lingkungan banjar, lingkungan mikrokosmos keluarga dan masyarakat sampai pada pengaturan semua sumberdaya alam dengan azas manfaat untuk sebesar-besarnya masyarakat setempat termasuk tata penggunaan air, perlu dilestarikan karena tatanan ini telah teruji selama keberadaannya masyarakat Bali itu sendiri. Dan landasan filosofis serta konsep penataan ruang ini ada untuk setiap komunitas yang keberadaan telah lama menetap melekat dengan adat-istiadat sosial budayanya. Keanekaragaman ini justru menjadi tantangan yang luas bagi para perencana tata ruang untuk memahami, menghayati dan mengamalkannya sebagai aset kemandirian bangsa.

Sebagai tambahan, distrik kota tani juga dapat terbentuk dalam keliling dari kota-kota besar. Karena pembangunan kota tani mengusahakan untuk membawa kota ke desa, maka desa pun dapat dibawa ke kota ("pertanian kota"). Dengan kata lain, model kota tani yang sudah dimodifikasi dapat diperkenalkan untuk membantu merestrukturisasi bentuk kota besar yang ada, dengan jalan membuka daerah terbangun di kota bagi usaha pertanian kota. Sehubungan dengan ini, dapat dicatat bahwa kebanyakan kota-kota besar akan lebih dari berlipat dua penduduknya dalam 20 tahun berikut. Kemungkinan untuk merestrukturisasi bentuk fisik kota yang lebih memasukan unsur lingkungan alami maupun bentuk pemerintahannya akan menjadi cukup penting untuk dipertimbangkan.

Meskipun distrik kota tani memiliki kota utama maupun penduduk penduduk tersebar pada kota-kota menengah lainnya, kunci sukses pembangunan kota tani adalah perlakuan terhadap setiap kawasan sebagai satu unit tunggal yang terintegrasi dan otonom mandiri. Hal yang berhubungan erat dengan gagasan pembangunan kota tani ini adalah syarat bahwa setiap unit memiliki otonomi dan kemandirian sumber daya ekonomi yang cukup untuk merencanakan dan melaksanakan pembangunannya sendiri delah pembangunannya sendiri adalah mendukung pembangunan yang dimulai secara lokal dengan bantuan dan bimbingan

52 - Jurnal PWK Nomor 19/Juni 1995 ⁶⁶⁾Di Amerika untuk tujuan-tujuan praktisnya, kawasan perkotaan adalah kawasan yang berdekatan dengan kota paling sedikitnya berpenduduk 50.000, kepadapatan minimum perumahan 100 unit rumah per mile persegi, rata-rata jumlah anggota keluarga 3,17 per rumahtangga atau kepatan sekitar 120 orang per km2 (1970). Standar sebelumnya adalah 4.0 jiwa per rumahtangga dan 152 orang per km2.

⁶⁷⁾Untuk ukuran setara "kawasan kota" di Amerika dipakai ukuran jarak kendaraan bermotor, John Friedmann, The Urban Field, Journal of the American Institute of Planners 31, no 4 (1965), 312

⁶⁸⁾ Friedmann, A Spatial Framework for Rural Development.

⁶⁹⁾Dalam menjelaskan ide pembangunan agropolitan ini beberapa contoh sederhana dapat disebutkan: (a) intensifikasi pengembangan lahan, air, hutan, reklam\si lahan, perikanan, pengembangan peternakan kecil dan konservasi secara berkelanjutan, (b) pelistrikan dan air minum untuk kota-kota pertanian (agropolitan) (c) pembangunan prasarana jalan, sistem transportasi inter-agropolitan, jaringan inter-koneksi dengan jalan raya utama dan kota-kota besar lainnya. (d) perbaikan jaringan komunikasi, telepon, radio, pos dan transportasi kota-kota tani. (e) melengkapi pelayanan fasilitas sosial dasar seperti sekolah, sekolah kejuruan, pusat latihan kerja dan keterampilan khusus, penelitian, perpustakaan, fasilitas kesehatan, rekreasi dan BKIA (f) membangun pergudangan, fasilitas pengeringan dan penanganan pasca panen serta kios-kios saprodi pertanian, (g) melaksanakan program sanitasi lingkungan (h) fasilitas perkreditan, pemasaran serta perkoperasian (i) mengembangkan kerajinan dan indutri kecil, industri padat karya yang berorientasi kepemasaran domestik, pengolahan produk pertanian, usaha tani yang intensif dan mengkait dengan sistem sub-kotrak dari sistem usaha skala besar, industri yang berorientasi ekspor (John Sigurson, Rural Development in China: Approach and Results, World Development 3, no 7/8 (1975): 527-38.

teknik, material dan memberi peluang kepada sumber dana finansial Pemerintah juga harus melaksanakan proyek-proyek yang penting secara nasional, menjamin persamaan alokasi dana pembangunan di setiap daerah, serta memelihara keseimbangan perkembangan pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan sosialnya. Sebagai tambahan, pemerintah pusat juga akan memantau pencapaian standar minimal yang ditetapkan nasional serta membantu mempercepat kemajuan daerah yang sangat tertinggal.

3.Masalah Implementasi : Evaluasi Pengalaman ASEAN

Dengan mengasumsikan adanya komitmen politis pada Strategi II, reformasi pemilikan tanah secara menyeluruh tampaknya merupakan langkah pertama dan paling tepat dalam program implementasinya. Hubungan antara pembangunan kota tani dengan reformasi pemilikan tanah dirangkum berikut ini:

• a. Otonomi daerah, manajemen sumber daya, dan rasa keterlibatan pribadi harus ditimbulkan untuk melangsungkan pembangunan. Hal ini tidak dapat tercapai tanpa mengembalikan tanah dan kekayaan lain ke dalam kendali komunitas kota tani. Berapa luas tanah yang sebaiknya tetap berada dimiliki secara pribadi dan berapa luas yang menjadi milik komunitas lokal harus ditentukan kasus per kasus. Tapi harus diperhatikan bahwa jika sebagian besar tanah pertanian tidak berada secara efektif dalam kendali masyarakat, maka ketimpangan lama cepat atau lambat akan muncul kembali, sehingga menggagalkan usaha redistribusi.
• b. Batas minimum dan maksimum luas pemilikan tanah harus ditetapkan untuk memungkinkan pemanfaatan sumber daya tanah yang lebih rasional dan produktif. Pemilikan tanah yang terputus-putus, dan pemilikan kecil-kecil harus digabung kembali dalam bentuk koperasi penggarapan demi tercapainya produksi yang efisien dan sedapat mungkin berbasis pada penduduk setempat.
• c. Reinvestasi keuntungan yang lebih besar dari aktivitas lokal ke dalam pembangunan kota tani harus dilakukan untuk menaikkan

produktivitas serta menciptakan lingkungan yang kondusif bagi kelanngsungan pertumbuhan ekonomi. Untuk melaksanakannya, arus sumber daya ke kota-kota besar -terutama dalam bentuk bagi-hasil dengan pemilik tanah dikota - harus dikembalikan sesuai dengan azas UU no 5 tentang Pokokpokok Agraria dimana disebutkan melarang terjadinya tanah guntay (pemilikan tanah yang berbeda desa).

Tingkat penghambatan percepatan pembangunan desa yang disebabkan oleh pola distribusi tanah yang ada digambarkan negara-negara Asia, kecuali di Thailand, luas pertanian rata-rata mendekati atau di bawah batas minimum bagi pertanian produktif⁷⁰⁾. Salah satu faktor mengapa pertanian di Thailand dapat melaksanakan Revolusi Hijau adalah margin luas lahan usaha seluas 3 Ha per keluarga petani.

Bagi hasil yang diartikan sebagai kehilangan nilai panen antara 30-50% bagi petani penggarap berkisar antara 27-50%. Dan 5% golongan terkaya penduduk di desa mengendalikan antara seperlima hingga lebih dari sepertiga total luas tanah pertanian.

Alasan untuk reformasi tanah sudah diterima secara luas baik dari segi teori maupun tujuan politisnya. Setiap negara nonkomunis di Asia memiliki sistem perundang-undangan yang memberikan hak bagi pemerintah untuk mengambil alih pemilikan tanah 71). Negara-negara di Asia telah menyatakan redistribusi tanah sebagai hal yang harus menjadi tujuannya, tetapi hasilnya buruk sekali. Rencana redistribusi tanah tidak berjalan secara mulus dan efektif. Program yang dicanangkan pada awal 1950 di Korea tidak diteruskan. Menciutnya luas tanah pertanian merebak sebagai masalah yang dihadapi pembangunan pertanian⁷²⁾. Thailand dan Indonesia memilih untuk mengandalkan teknologi baru Revolusi Hijau yang membutuhkan pemeliharaan tanaman berskala besar secara mekanis, sebagai pengganti reformasi tanah. Pengandalan semacam ini justru akan meningkatkan - ketimbang menurunkan-ketimpangan di desa dengan memberikan keuntungan kumulatif

⁷⁰⁾Standar ukuran luas minimum lahan usaha tani beragam tergantung kepada kondisi lokal, di Malaysia disarankan luas usaha empat sampai lima hektar (Harcharan Singh Kendra), di Indonesia satu hektar untuk menjamin kebutuhan minimum pangan secara berkelanjutan (Tjondronegoro) dan di Philipina sebesar tiga hektar (NEDA).

⁷¹⁾UN, Urban Land Policies and Land Use Control Measures.

⁷²⁾IBHRD, Land Reform73) ibid.75) Kamal Salih, On Urban Development Strategy in Malaysia, UNCRD, Nagoya, November 1974 pada pemilik tanah pertanian besar yang hanya mewakili sebagian kecil penduduk desa.

Malaysia telah berhasil menghindari kebijakan redistribusi dengan membuka lahan perawan bagi penduduk desa yang miskin. Hanya di Filipina yang saat ini menekankan reformasi tanah sebagai isu sentral perencanaan. Tapi kemajuan di Filipina terpuruk akibat birokrasi dan perubahan politik, dengan meningkatnya masalah sistem persewaan yang meresahkan. Filipina menyebarluaskan kebijakan reformasi pemilikan tanah pembangunan kota tani. Hal ini dapat digambarkan secara singkat sebagai berikut:

Indonesia: Dalam Pelita II (1974-1979), pemerintah telah menggariskan konsep Kelompok Kerja Pedesaan, yang terdiri atas kelompokkelompok desa yang melingkupi suatu hamparan seluas 600-1000 hektar (atau seperlima hingga sepersepuluh kali luas distrik kota tani yang diusulkan). Dalam kelompok ini, dibentuk sistem pertanian hamparan sebagai perpanjangan tangan dari sistem perkreditan yang mengatur sistem pengolahan dan pemasaran pertanian. Mungkin pula dikembangkan industri kecil, tergantung kemampuan lokal. Dan dewasa ini konsep Agropolitan, kota tani atau agro-estate sedang digalakan oleh Departemen Transmigrasi dalam upaya meningkatkan peranan kawasan transmigrasi dalam menunjang pembangunan daerah dan pembangunan nasional

Malaysia: Atas panggilan untuk mengentaskan kemiskinan serta merestrukturisasi masyarakat untuk mengoreksi ketimpangan ekonomi, diumumkanlah Kebijakan Ekonomi Baru pada tahun 1971. Petani akan dialihkan dari daerah yang tidak menguntungkan ke daerah yang lebih tinggi potensi pembangunannya. Meskipun kegiatan utama adalah pertanian, tapi beberapa kota pedesaan akan dibangun untuk tempat menetap para pemukim baru di sekitar kota.

Sejauh ini, proyek Pahang Tenggara adalah rencana pemukiman baru yang paling ambisius. Diharapkan setengah juta manusia akan mendiami daerah itu pada tahun 1990, yang kebanyakan penduduk sudah tinggal di kota-kota. Pada 1974, kota terbesar sudah berpenduduk sejumlah 28.000 jiwa⁷⁵⁾. Seluruhnya tidak kurang dari 29 Kota Baru yang sudah diproyeksikan akan dibangun.

Filipina: Di samping tekanan utamanya pada land-reform, pemerintah juga merencanakan percepatan pembangunan infrastruktur desa, termasuk jaringan jalan yang berdasarkan perbandingan luas pertanian serta proyek irigasi.

Sebagai tambahan adalah dorongan untuk membangun dan reformasi koperasi, dengan tujuan akhir untuk menaikkan pendapatan pertanian dan mendorong penabungan.

Thailand: Rencana Lima Tahun kedua (1967-1971) menyatakan bahwa tujuannya untuk mengurangi ketimpangan geografis dan pendapatan akan dicapai melalui investasi langsung dalam pembangunan desa. Seperti halnya Filipina dan negara lainnya, program ini mencakup investasi pada infrastruktur, pembangunan gerakan koperasi, penyediaan fasilitas kredit, perluasan pertanian, dan pengembangan tanah oleh pemerintah. Program ini diikuti dengan strategi menuju pusat pertumbuhan bagi pembangunan daerah.

Seberapa relevankah kebijakan-kebijakan ini dengan tema pembangunan kota tani? Seberapa jauh program berjalan efektif dalam mengurangi kontradiksi yang diciptakan oleh ketergantungan pada strategi percepatan industrialisasi? Meski tidak bertujuan mengevaluasi program yang telah dilaksanakan selama ini, berikut ini akan disajikan sebagian pengertian dengan memperhatikan ciri-ciri umum:

• a. Program pembangunan desa selama ini, juga di ASEAN dan negara Asia lainnya, tidak cukup dibiayai maupun terkoordinasi.
• b. Pembangunan desa dipandang sebagai kebijakan pelengkap Strategi I, bukan sebagai penggantinya.
• c. Pembangunan desa dipahami dalam skala eksperimen percontohan ataupun sebagai proses yang terjadi secara spontan di daerah pinggiran kota, yang terintegrasi secara vertikal pada suatu hierarki. Pandangan yang terakhir ini sesuai konsep pusat pertumbuhan dan merupakan "pengesahan diamdiam" terhadap pengabaian masyarakat desa dalam hal kebijakan dan alokasi dana.
• d. Gaya memerintah dalam perencanaan dan pengambilan keputusan pembangunan yang sentralistis masih dominan, dengan sedikit pelimpahan kekuasaan (midebewin) ke masyarakat lokal. Kecenderungan gaya pengambilan keputusan seperti ini mengarah pada peningkatan konsentrasi pengambilan keputusan di departemen pusat.
• Kecuali di Filipina, land-reform mendapatkan sedikit perhatian. Padahal tanpa reformasi pemilikan pertanahan, strategi percepatan pembangunan desa tidak dapat berhasil.

Alasannya jelas. Tanpa program reformasi tanah berskala nasional yang komprehensif, strategi percepatan pembangunan desa tidak

akan berhasil. Tapi reformasi tanah tidak dapat dipisahkan dari pembentukan kota-kota pertanian secara simultan dan dari kebijakan pembangunan kota tani yang relevan. Hanya mendistribusikan ulang lahan, tanpa sekaligus menjalankan banyak tugas-tugas berat lainnya dalam rangka meningkatkan produktivitas pertanian serta "mengkotakan" pedesaan, akan menggagalkan seluruh daya upaya. Maka kebijakan pembangunan kota tani harus dijalankan di seluruh daerah, di daerah kaya maupun miskin, meski harus selalu disesuaikan dengan situasi dan kondisi lokal. Sebagai hasil, dapat terbentuk arus migrasi baru dari desa ke desa.

Sedapat mungkin, arus migrasi ini diarahkan ke daerah-daerah yang belum ditinggali atau masih jarang penduduknya, di mana akan dibuka lahan-lahan baru untuk permukiman (seperti dalam program transmigrasi).

4. Kesimpulan

Tujuan tulisan ini sebenarnya adalah untuk mengkaji ulang dan menilai pengalaman kebijaksanaan pusat pertumbuhan yang berlangsung pada PJP I dan cenderung akan berlangsung pada PJP II yang akan datang dengan menunjukan kegagalan dan kesuksesannya. Kritik terhadap strategi pembangunan kutub-kutub pertumbuhan telah banyak dilontarkan dan tulisan ini tidak tidak dimaksudkan untuk menambahnya. Dan tidak akan memasukkan pertanyaan yang akhirnya ditanyakan, yaitu apakah strategi pembangunan yang seharusnya dibantu kebijakan pusat pertumbuhan merupakan strategi yang layak bagi arah pembangunan PJP II?

Penerapan Strategi I kutub-kutub pertumbuhan di negara-negara Asia telah menciptakan kontradiksi serius dalam hubungannya antara keuntungan yang diharapkan dengan kenyataan. Strategi I telah membawa negara-negra berkembang menuju struktur ketergantungan dualistik, yang selain membantu mencapai laju pertumbuhan tinggi juga telah menciptakan seperangkat masalah yang saling bertentangan dan berpotensi untuk meledak. Termasuk di dalamnya yaitu hiperurbanisasi, peningkatan kepadatan desa, struktur ruang yang berbentuk centerpheripery yang hanya bergantung pada satu pusat, pengangguran kota dan kekurangan lapangan pekerjaan, meningkatnya ketimpangan pendapatan, kekurangan makanan yang terusmenerus, serta kemunduran kondisi material dan spiritual di desa.

Selama pertumbuhan ekonomi secara keseluruhan dapat dipertahankan tetap tinggi, kontradiksi ini mungkin tidak kritis bagi pemeliharaan stabilitas politik. Sebagian surplus (atau bagian dari luar) selalu dapat dipakai untuk memperbaiki kondisi yang terburuk sekalipun, sehingga perubahan struktural yang lebih fundamental dalam organisasi ekonomi terabaikan.

Pendekatan pembangunan lalu mencoba menempatkan pertumbuhan ekonomi nasional dalam konteks dunia dan menyimpulkan bahwa keberhasilan yang terbatas dari Strategi I sebenarnya merupakan hasil kegairahan ekonomi di kawasan pusat kapitalisme dunia yang disalurkan ke daerah pengaruhnya melalui perdagangan internasional. Pada pertengahan tahun 70-an, sistem ekonomi dunia mengalami transisi besar. Dilihat dari kepentingan negara pinggiran di Asia, krisis ini berarti biaya impor yang lebih tinggi, transaksi perdagangan yang memburuk. dan terbatasnya akses ke pasar dunia. Jika digabungkan, kecenderungan ini menunjukkan pada bahwa proyeksi GNP yang tinggi yang diperkirakan oleh pemerintah menjadi sangat meleset. Prospek jangka panjang tampaknya berupa penurunan tingkat pertumbuhan ekonomi, pertambahan penduduk yang tidak terkendali dan kerusakan sumberdaya alam yang berkelaniutan.

Dengan prediksi-prediksi yang dilakukan tersebut, maka disarankan bahwa dalam kondisi stagnasi ekonomi, Strategi I tidak mungkin dipertahankan. Arah dan perkembangannya harus dirubah menjadi strategi percepatan pembangunan desa yang berorientasi pada kebutuhan manusia, distribusi keuntungan ekonomi yang lebih merata, keterlibatan langsung penduduk lokal dalam proses pembangunan, serta pertumbuhan yang berbasis pada kegiatan penduduk desa, agroindustri, agrobisnis dan menjaga kelestarian sumber daya alam dan keutuhan komunitas lokal.

Akhirnya, mempertimbangkan beberapa tolok ukur nyata yang sudah banyak digagaskan oleh Direktorat Pembangunan Desa; tolok ukur yang mungkin dapat dianggap berhubungan dengan kebijakan pembangunan kota tani yang diusulkan ini. Yang pertama dan utama adalah penetapan hak pemilikan tanah yang harus berada ditangan masyarakat desa. Kedua, berbagai program pembangunan desa yang dilaksanakan belakangan ini perlu lebih terkoordinasikan dan terpadu dalam prinsip kemandirian. Dari pengalaman selama PJP I disimpulkan bahwa program-program Pemerintah lebih bersifat sebagai

pelengkap bagi percepatan industrialisasi daripada suatu indikasi ke arah kebijaksanaan pembangunan pertanian yang konsisten.