Persebaran Penduduk dan Perkembangan Kota

Pada tahun 1980 proporsi penduduk perkotaan di Indonesia baru mencapai 22,3 %, namun berdasarkan data Sensus Penduduk 1990 angka ini telah mencapai 30,9%, sedangkan data yang diperoleh berdasarkan SUSENAS 1994 (BPS, 1995) menunjukkan bahwa proporsi ini telah mencapai 34,3 %, sementara itu laju kenaikan penduduk perkotaan selama periode 1970-1980 adalah 4,60% per tahun, sedangkan dalam periode 1980-1990 meningkat menjadi 5,36 % per tahun, akan tetapi selama periode 1990-1994

menurun lagi menjadi 4,05% per tahun. Secara kasar laju kenaikan ini kira-kira dua setengah kali laju kenaikan penduduk total. Adalah suatu yang sangat kontras bila laju kenaikan penduduk perkotaan meningkat dengan pesat, sementara laju kenaikan penduduk secara total turun dari 2,34% per tahun pada perioede 1970-1980 menjadi 1,97% dalam perioede 1980-1990, bahkan menjadi 1,37% pertahun dalam kurun waktu 1990-1994.

Menurut United Nations (ESCAP, 1993:2.16) pertambahan penduduk perkotaan di Indonesia selama 1980-1985 adalah 35,2%, berasal dari pertambahan alamiah (natural increase) dan 64,8% dari migrasi dan reklasifikasi. Diperkirakan pada perioede 1990-1995 angka ini akan pertambahan mencapai 37,0% dari alamiah dan 63,0% dari migrasi dan reklasifikasi. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa pertambahan penduduk perkotaan di Indonesia didominasi oleh migrasi, khususnya migrasi desakota.

Seandainya urbanisasi dan perkembangan kota ini dilihat dalam kaitan dengan perbedaan anatara pulau Jawa dengan luar Jawa, ternyata Pulau Jawa masih sangat dominan. Pangsa penduduk perkotaan pulau Jawa pada tahun 1994 adalah 70% sementara luar Jawa hanya 30% saja.

Jurnal PWK - 66 Nomor 21/Mei 1996

Pangsa ini ternyata relatif konstan sejak tahun 1980 hingga kini. Sementara itu pula dapat dicatat bahwa proporsi penduduk perkotaan di Jawa hampir mencapai 70%, sedangkan luar Jawa hanya sekitra 26% saja (Firman, 1996). Angka - angka ini jelas sekali menggambarkan disparitas antara kedua wilayah tersebut dalam hal urbanisasi dan perkembangan kota.

Distribusi penduduk perkotaan sering pula dikaji melalui indek primasi, yang dalam makalah ini didefinisikan sebagai ratio antara jumlah penduduk kota terbesar pertama terhadap jumlah total penduduk empat kota terbesar, termasuk kota utama. tersebut adalah Keempat kota-kota Jakarta, Surabaya, Bandung dan Medan. Namun demikian data yang digunakan seyogyanya adalah jumlah penduduk perkotaan di wilayah Metropolitan dimana keempat kota-kota tersebut adalah intinya (core), yakni Jabotabek; Gerbangkertasusila; Bandung Raya dan Mebidang, bukan hanya penduduk wilayah kotamadya saja. Hasil perhitungan menunjukkan bahwa indeks primasi ini adalah 0,56 pada tahun 1980 dan 0,58 pada tahun 1990 (Firman, 1996). Hal ini mengindikasikan bahwa hampir 60% jumlah penduduk perkotaan pada empat wilayah metropolitan terbesar di Indonesia, terkonsentrasi di Jabotabek. Ini berarti pula bahwa Jabotabek sesungguhnya masih berperan sebagai kota primate. Demikian pula pangsa penduduk perkotaan di Jabotabek terhadap jumlah penduduk perkotaan secara nasional telah mencapai 22,5% pada tahun 1980, dan 23,6 % pada tahun 1990, atau kira-kira telah mendekati angka satu per empat.

Pola keruangan (spasial) perkembangan penduduk perkotaan di Jawa memperlihatkan kecenderungan perkembangan koridor perkottaan yang menghubungkan kota-kota besar yang meliputi koridor Serang-Jakarta-Karawang; koridor Jakarta-Bandung; koridor Cirebon-Semarang; koridor Semarang-Yogyakarta; dan koridor Surabaya-Malang. Pembentukan koridor-koridor ini diwarnai oleh semakin

kaburnya perbedaan antara wilayah urban (perkotaan) dan wilayah rural (Firman, 1992).

Dalam konteks ini tampaknya peran kotakota kecil (kota-kota dengan jumlah penduduk di bawah 100.000) dan nengah (kota-kota dengan umlah penduduk 100.000 - 250.000) di Pulau Jawa sebagai pusat-pusat kegiatan ekonomi melemah, karena fungsi ini sangat didominasi dan diperankan oleh kota-kota besar, sementara kota-kota kecil dan menengah tersebut telah menjadi bagian dari koridor perkotaan yang membentang antara kota-kota besar. Dalam kaitan ini McGee (1991) menegaskan bahwa proses urbanisasi dan perkembangan kota seperti ini harus dipandang dalam konteks regionbased, bukan city-based. Demikian pula, sistem kota yang berjenjang (hierarchical urban system) tampaknya sudah tidak begitu relevan lagi.

Perkembangan kota-kota di Jawa pada dewasa ini ditandai dengan proses repada kota-kota strukturisasi internal tersebut, baik secara sosial ekonomi maupun fisik. Salah satu ciri yang menoniol dalam proses ini, seperti yang ditunjukkan di wilayah Jabotabek, adalah pergeseran fungsi kota inti (core) dari pusat manufaktur menjadi pusat kegiatan jasa-jasa., termasuk keuangan (finance), sementara itu kegiatan manufaktur bergeser ke arah pinggiran kota (fringe areas: Firman, 1995). Secara fisik proses restrukturisasi ditandai dengan perubahan penggunaan tanah (land use) baik di kota inti (core) maupun di pingiran. Kawasan pusat kota mengalami perubahan penggunaan tanah yang sangat intensif dari kawasan tempat tinggal menjadi kawasan perkantoran, perhotelan sebagainya. Di lain pihak, di kawasan pinggir kota terjadi alih fungsi (konversi) penggunaan tanah secara besar-besaran dari tanah pertanian subur ke kawasan industri dan permukiman berskala besar.

Dalam jumlah total, konversi tanah pertanian subur di Indonesia selama

Nomor 21/Mei 1996 Jurnal PWK - 67

periode 1991-1993 mencapai 106.424,3 hektar (BPS dikutip dari Harian KOMPAS 7 November 1995), atau kira-kira 53.000 hektar per tathun: 54,0% untuk permukiman, 16,0% untuk industri, 4,9% untuk perkantoran, dan sisanya untuk lain-lain. Dari jumlah ini, 51% terjadi di Pulau Jawa. Dapat pula dicatat bahwa dalam pelbagai kasus, alih fungsi penggunaan tanah ini terjadi pada kawasan lindung yang dalam rencana tata ruangnya telah ditetapkan sebagai kawasan lindung dan penyangga yang tidak boleh dibangun atau hanya boleh dibangun secara terbatas dan dengan syarat-syarat tertentu, seperti misalnya yang terjadi di kawasan Bandung Utara dan kawasan Puncak.

Sampai dengan Agustus 1995, jumlah ijin lokasi di Botabek yang telah dikeluarkan oleh BPN kepada pengemban (developer) telah mencapai 81.200 hektar (Harian KOMPAS, 6 Desember 1995), namun yang telah dibebaskan baru 41% saja. Dari tanah yang telah dibebaskan tersebut, kirakira hanya 40% saja yang telah dibangun, sedangkan sisasnya terbengkalai. Hal ini seringkali dilakukan untuk maksud spekulasi tanah.Sementara itu di wilayah tersebut pada saat ini masih ada proses pengajuan Surat Keputusan (SK) penguasaan tanah sampai ribuan hektar (Hidayat, 1995). Dalam kaitan ini seyogyanya Pemerintah membatasi atau menghentikan untuk sementara penerbitan SK penguasaan tanah dalam jumlah besar kepada para pengembang, khususnya mereka yang tidak memiliki perencanaan yang ielas.

Aspek lain yang sangat menonjol dalam perkembangan kota-kota besar di Indonesia adalah pertambahan penduduk yang pesat pada wilayah pinggir, dan penurunan laju kenaikan di kota inti.Sebagai contoh, laju kenaikan penduduk di Kabupaten Bogor dan Bekasi selama periode 1980 - 1990 masing-masing telah mencapai 4,1 dan 6,3 % per tahun, jauh melampaui angka kenaikan secara nasional yaitu 1,97 persen per tahun. Sementara itu dapat dicatat bahwa kenaikan

jumlah penduduk di DKI Jakarta selama periode tersebut hanya 2,41% per tahun, balıkan wilayah Jakarta Pusat telah mengalami penurunan, yaitu dengan laju minus 1,35% per tahun. Demikian pula pangsga pendudu Jakarta sebagai inti (core) Jabotabek telah menurun dari 54,6% di tahun 1980 menhjadi 43,2% di tahun 1990. Tercatat pula penduduk DKI Jakarta banyak yang berpindah ke Botabek, karena berkembangannya lokasilokasi permukiman baru di wilayah tersebut. Hal ini antara lain tercermin dari keadaaan dimana pada tahun 1990 kurang lebih 100.000 penduduk Depok dan 400.000 penduduk Bekasi memiliki KTP DKI (Firman dan Dharmapatni, 1995).

Seperti telah dikemukakan terdahulu bahwa peran kota menengah dan kecil, sebagai pusat kegiatan ekonomi, di Pulau Jawa telah berkurang, karena perannya didominasi oleh kota-kota besar, namun keadaannya berbeda dengan di luar Jawa, dimana peran kota-kota menengah dan kecil ini masih besar adanya. Hal inipun antara lain ditunjukkan dengan laju kenaikan penduduk kota-kota menengah dan kecil, yaitu kota-kota dengan jumlah penduduk di bawah satu juta jiwa selama periode 1980-1990: kota-kota di Jawa memiliki laju kenaikan yang relatif rendah, yasyaitu di bawah tiga persen per tahun bahkan ada yang negatif (Magelang) dengan perkecualian Tegal, Madiun, Pasuruan dan Blitar. Sebaliknya kota-kota di luar Jawa sebagian meningkat dengan laju yant lebih tinggi, kecuali Manado, Pangkalpinang, Pare-pare, Bukit Tinggi dan Sibolga.

Pendorong Perkembangan Kota

Perkembangan kota sangat dipengaruhi oleh perkembangan dan kebijaksanaan ekonomi. Dengan kata lain perkembangan kota pada dasarnya adalah wujud fisik perkembangan ekonomi. Kegiatan ekonomi sekunder dan tersier, seperti manufaktur dan jasa-jasa cenderung untuk berlokasi di kota-kota besar, karena faktor "urbanization economies" yang secara

sederhana diartikan sebagai kekuatan yang mendorong suatu kegiatan usaha untuk belokasi di kota-kota besar sebagai pusat pasar (market), tenaga kerja ahli, prasarana produksi dan lainnya, yang pada gilirannya sangat menunjang kiegiatan tersebut beroperasi dengan lebih efisien. Kekuatan ini kemungkinan besar tidak ditemukan di kota-kota kecil apalagi pusat-pusat perdesaan. Dengan demikian, adalah suatu yang tidak mengherankan bila para investor lebih suka menanamkan modalnya di kota-kota besar, ketimbang di kota-kota kecil. Sebagai gambaran, sampai dengan Juli 1995 tercatat hampir separuh dari investasi asing (PMA) dan domestik (PMDN) yang telah disetujui oleh BKPM, yakni 109.305,7 Juta US dollar PMA dan 322.894,9 milyar rupiah PMDN berlokasi di Jabotabek (Firman, 1996).

Aliran investasi dari mancanegara, khususnya dari perusahaan transnasional di negara yang telah berkembang dan dari industri baru, negara yang ditunjang oleh kemajuan yang mengagumkan dalam teknologi komunikasi dan transportasi telah mengakibatkan kotakota di dunia terintegrasi ke dalam sistem perekonomian global. Begitu pula, perindustri kembangan teknologi yang memungkinkan pemecahan proses produksi secara horisontal dan vertikal teleh menyebabkan terciptanya pembagian tata kerja internasional baru (new international division of labor), yang pada gilirannya terintegrasinya kota-kota mendorong besar di dunia ke dalam sistem produksi industri secara global. Hal ini telah menyebabkan pula pergeseran fungsi utama kota-kota besar di kebanyakan negaranegara berkembang dari pusat kegiatan menjadi pusat keuangan manufaktur (finance) dan jasa-jasa (services), sementara kegiatan manufaktur banyak yang direlokasikan ke negara-negara yang telah berkembang, termasuk Indonesia. Kotakota besar di negara yang telah berkembang kini menjelma menjadi pusat kendali manajemen kegiatan industri manufaktur yang direlokasikan tersebut.

Perkembangan kegiatan industri, jasa-jasa keuangan dan lainnya pada gilirannya telah mendorong tumbuh-kembangnya bisnis properti di Jakarta, khususnya perumahan mewah termasuk kondominium, pusat-pusat perbelanjaan, perhotelan dan sebagainya, yang memang sangat diperlukan untuk menunjang kegiatan industri dan jasa-jasa tersebut. Selanjutnya industri properti ini menjadi suatu bisnis yang besar, walaupaun akhir-akhir ini dibayangi oleh kejenuhan yang mungkin terjadi, seperti yang terjadi pada dewasa ini di Jakarta, Bandung, Surabaya, Medan, Semarang dan kota-kota besar lainnya, yang pada gilirannya sangat mendorong terjadinya restrukturisasi kota seperti yang telah dibahas terdahulu (untuk kajian yang lebih rinci, lihat Firman, 1995).

Semakin memusatnya kegiatan ekonomi di kota-kota besar di Indonesia pada akhirakhir ini, juga sangat dipengaruhi oleh berbagai deregulasi dalam sektor industri, perdagangan dan keuangan yang dilakukan oleh pemerintah pada kahir-akhir ini memacu pertumbuhan dalam rangka ekonomi dan meningkatkan kineria sektor-sektor ekonomi tersebut. Pada gilirannya, kebijaksanaan ini sangat memacu perkembangan kota-kota besar, khususnya yang berada di Jawa, karena mereka lebih siap dalam hal sarana dan prasaranya dibandingkan dengan kotakota di luar Jawa, apalagi kota-kota kecil dan pusat-pusat perdesaan. Tampaknya dalam jangka pendek, deregulasi ini, yang sesungguhnya bukan merupakan kebijaksanaan pengembangan kota atau tata ruang, cenderung untuk meningkatkan disparitas antara kota-kota besar dengan kota-kota kecil, dan juga Jawa dengan luar Jawa.

Kecenderungan

Indonesia menghadapi masalah urbanisasi dan persebaran penduduk yang sama dengan negara-negara berkembang di Asia pada umumnya, yakni terlampau memusatnya konsentrasi penduduk perkotaan

Nomor 21/Mei 1996 Jurnal PWK - 69 pada kota-kota tertentu saja, khususnya wilayah-wilayah metropolitan utama, seperti Jabotabek, Gerbangkertasusila, Bandung Raya, dan Mebidang. Demikian pula sebagaian besar penduduk masih sangat terpusat di Jawa. Namun demikian, perlu disadari bahwa urbanisasi dan perkembangan kota adalah suatu proses yang wajar seiring dengan perkembangan kondisi sosial-skonomi masyarakat. Bahkan, peran kota-kota akan semakin penting dalam pembangunan nasional, seperti dikemukakan oleh Bank Dunia bahwa kira-kira 40-60 persen produk domestik bruto negara-negara sedang berkembang dihasilkan di wilayah perkotaannya. Masalahnya kini adalah bagaimana urbanisasi dan persebaran penduduk dapat diintervensi atau diarahkan untuk menunjang tujuan-tujuan pembangunan yang lebih luas.

Secara spasial perkembangan kota-kota di Jawa tengah membentuk koridor-koridor perkotaan yang membentang di antara kota-kota besar, dengan suatu karakteristik yang khusus yakni semakin tidak jelasnya (blurring) perbedaan 'urban' dengan 'rural', yang pada dasarnya menggambarkan betapa intensifnya hubungan (links) kota dengan desa di Jawa. Perkembangan penduduk kota terjadi dengan laju dan jumlah yang lebih tinggi di wilayah pinggir kota-kota besar, ketimbang di pusatnya (core), sementara tanah pertanian yang subur di pinggiran kota beralih fungsi menjadi kawasan perkotaan, khususnya kawasan permukiman berskala besar dan kawasan industri. Secara keseluruhan proses ini oleh McGee (1992) disebut sebagai mega-urbanization.

Patut pula dicatat bahwa laju kenaikan penduduk pada kota-kota menengah di luar Jawa relatif lebih tinggi dari kenaikan penduduk kota-kota menengah di Jawa. Kemungkinan besar hal ini mencerminkan lebih besarnya peran yang diemban oleh kota-kota menengah di luar Jawa, sebagai pusat kegiatan ekonomi wilayah, ketimbang kota-kota menengah di Jawa.

Perkembangan dalam teknologi komunikasi dan transportasi telah mendorong terjadinya globalisasi perekonomian yang ditandai dengan semakin bebasnya (liberalisasi) dalam aliran modal, tenaga kerja dan juga informasi. Pada gilirannya hal ini telah menciptakan pembagian tata kerja internasional baru (new international division of labor), yang selanjutnya menjadi faktor pendorong integrasi kotakota besar di dunia ke dalam sistem produksi global. Dengan kata lain, kota-kota tersebut telah berperan sebagai simpul di dalam sistem perkotaan secara global. Akibatnya terjadilah restrukturisasi kotakota besar tersebut, baik secara sosialekonomi maupun secara fisik.

Dapat pula ditambahkan bahwa kebijaksanaan deregulasi dalam industri, perdagangan, dan keuangan yang bencargencarnya digalakkan oleh Pemerintah pada akhir-akhir ini dengan tujuan untuk mendorong laju pertumbuhan ekonomi dan meningkatkan kenerja sektor-sektor ekonomi tersebut, berdampak besar pada proses restrukturisasi perkotaan. Kebijaksanaan deregulasi sangat mendorong perkembangan kota-kota besar, khususnya di Jawa, karena mereka lebih siap dalam hal sarana dan prasarana bagi berkembangnya kegiatan ekonomi. Dengan demikian, secara spasial (tata ruang) dalam jangka pendek kebijaksanaan deregulasi ini cenderung akan memperlebar disparitas kota-kota besar dengan kota-kota kecil, bahkan lebih luas lagi antara Pulau Jawa dengan Wilayah Luar Jawa.

Dalam konteks perkembangan kota dan urbanisasi seperti yang dikemukakan di atas, maka pertanyaan lebih lanjut adalah bagaimana seharusnya sikap penataaan ruang, yang pada gilirannya diakomodasikan dalam rencana tata ruang wilayah (RTRW) pada berbagai skala, diarahkan untuk mengambil manfaat dan mengurangi dampak-dampak negatif dari hal tersebut?

Jurnal PWK - 70 Nomor 21/Mei 1996

Perkembangan wilayah-wilayah megaurban seperti Jabotabek dan lainnya tidak mungkin dihindari, dan sesungguhnya merupakan potensi untuk pengembangan wilayah maupun nasional. ekonomi sehingga yang diperlukan sebenarnya adalah suatu kemampuan untuk manajemen penyelenggaraan (governance) kota raksasa seperti ini, dalam hal penvediaan sarana dan prasarana, pelayanan kepada masyarakat, pengendalian lingkungan dan lainnya. Jelas hal ini tidak mungkin dilaksanakan hanya oleh pemerintah semata, namun harus melibatkan masyarakat serta swasta sebagai mitra keria yang sejajar. Pertumbuhan wilayah koridor perkotaan di Jawa harus memanfaatkan kecenderungan ini bagi penataan ruang wilayah untuk berbagai lokasi aktifitas ekonomi, dengan memperhatikan kriteria penataan ruang itu sendiri seperti yang diamanatkan dalam Undang-Undang Penataan Ruang, yaitu UU No. 24 tahun 1992, misalnya eksistensi kawasan lindung dan kawasan pe-Tantangannya kelak adalah nvangga. Pulau Jawa akan menghadapi masalah yang lebih besar lagi dalam hal penyediaan pangan, transportasi, serta enerji dan Penggunaan tanah lingkungan hidup. untuk pertanian akan dituntut harus semakin intensif dan efisien, sedangkan sistem transportasi regional yang ada pada dewasa ini tampaknya tidak akan mampu lagi memenuhi kebutuhan yang terus meningkat. Dewasa ini sudah sangat memenuhi kebutuhan yang terus meningkat. Dewasa ini sudah sangat dirasakan untuk mengembangkan sistem angkutan kereta api (angkutan masal) dengan rel ganda pada koridor-koridor yang menghubungkan kota-kota besar, khususnya di pantai utara Jawa.

Peran dan fungsi kota-kota menengah di Luar Jawa tampaknya lebih besar ketimbang fungsi dan peran kota-kota menengah dan kecil di Jawa. Dengan demikian maka upaya untuk memacu perkembangan kota-kota menengah di luar Jawa sebagai pusat kegiatan sosial ekonomi wilayah, masih sangat relevan, dan hal ini seyogyanya merupakan komponen utama dalam rencana tata ruang wilayah. Namun demikian perlu juga disadari bahwa pengembangan kotakota menengah seperti ini harus dibarengi dengan penumbuhan inisiatif lokal, baik dari Pemerintah Daerah maupun masyarakatnya. Dengan kata lain, desentralisasi kebijaksanaan, keputusan dan tindangan pembangunan kepada daerah semakin merupakan syarat bagi upaya penumbuhan kota-kota menengah, terutama di luar Jawa, sebagai pusat pengembangan wilayah. Tanpa hal tersebut tampaknya sangat sukar untuk mengharapkan kota-kota menengah dapat berperan sebagai pusatpusat pengembangan wilayah (regional development) khususnya untuk wilayah Luar Jawa.