Pertumbuhan Perkotaan Dalam Prespektif Sistem Ekologi

I. PENDAHULUAN

Penelaahan perkembangan kota-kota senantiasa menjadi bidang kajian yang menarik. Sedemikian jauh kota sebagai suatu sistem, lebih banyak diperhatikan sebagai bagian dari proses dan tujuan dari pembangunan ekonomi maupun politik. Kenyata-an demikian dengan mudah terlihat terutama di negara-negara sedang berkembang (NSB). Selain dipersepsikan sebagai tolok ukur pembangunan ekonomi, kota juga sering dimanfaatkan sebagai alasan untuk melegitimasi keputusan politik tertentu yang seringkali secara tidak langsung merusak sistem perkotaan dan perekonomian secara keseluruhan. Pemegang keputusan politik secara dangkal umumnya kemudian menafsirkannya melalui beraneka kebijaksanaan subsidi atau pemberian fasilitas khusus kepada pelaku ekonomi perkotaan yang sering dilandasi oleh vested interest.

Perspektif pembangunan perkotaan juga telah menjadi bahasan penting dalam kerjasama internasional. Secara bilateral telah dirumuskan mekanisme kerjasama budaya melalui twin city atau sister city. Sedangkan secara multilateral, Bank Dunia sudah masuk cukup jauh dalam technical assistance menangani permasalahan kota maupun upaya-upaya mengkajinya secara akademis dan konsepsional. Hasil sementara (karena senantiasa dalam proses) dari kerjasama tersebut agaknya cukup beragam. Banyak faktor—sosial, ekonomi, dan politik—yang mempengaruhi kinerja sistem perkotaan. Beberapa kota yang berhasil, misalnya Singapura dan Tokyo, lebih disebabkan karena mampu membangun mekanisme homeostasis secara baik. Di lain pihak, Mexico City, Bangkok, atau Jakarta bahkan tumbuh menjadi fully subsidized city yang kenyataannya berakibat bukan saja menghancurkan (menghabiskan) hinterlandnya tetapi secara fungsional juga tergantung dari international energy flows.

II. PERKEMBANGAN PERKOTAAN: RINGKASAN SUATU PERJALAN-AN PANJANG

Sejarah pembangunan/perkembangan kota sangat terkait dengan keberadaan umat manusia di muka bumi. Dikenal empat fase (Sargent II, 1974; Boyden, 1996): 1). Zaman purba (primeval phase), 2). Pertanian tradisional (early farming phase), 3). Perkotaan tradisional (early urban phase), dan 4). Industri modern (modern industrial phase). Fase ketiga dimulai 5000 tahun yang lalu di Mesopotamia dan disusul dengan beberapa kota di India dan Cina. Kota-kota ini memiliki populasi yang lebih besar dan kebanyakan penduduknya tidak secara langsung terlibat dalam aktifitas subsisten. Kebutuhan penduduknya disuplai (disubsidi) oleh surplus produksi para petani yang bermukim dan bekerja di luar kota. Pada fase ini terjadi perubahan mendasar yang mempengaruhi organisasi kemasyarakatan dan ekspresi pengeluaran energi dibanding pengalaman hidup (sebelumnya) dari anggota-anggotanya.

Fase perkotaan tradisional ini juga dicirikan oleh semakin meningkatnya jumlah populasi (biosocial development) yang berinteraksi dengan lingkungannya (termasuk munculnya penyakit-penyakit kota seperti typhus, cholera, small-pox, atau malaria), relatif kecil keragaman dalam konsumsi makanan, spesialisasi pekerjaan (termasuk gender) yang berhirarki, dan munculnya konsep kepemilikan.

Transisi dari fase perkotaan tradisional ke fase industri modern berlangsung pertama

kali saat Revolusi Industri sekitar 150 -200 tahun yang lalu, dan ini pun sedang terjadi di beberapa kota NSB. Fase ini tergolong singkat dalam ukuran waktu, namun dampaknya sangat hebat terhadap permukaan bumi dan implikasinya. Karakteristik ekologi perkotaan tidak lagi sejalan dengan human existence phases seperti vang diilustrasikan dalam (keseimbangan) siklus populasi, energy, dan biogeochemical. Pada keadaan ini yang sebenarnya teriadi adalah interaksi kenaikan sumberdaya, use of energy, dan waste production yang berjalan secara masif dan mengakibatkan tekanan maupun jenis ancaman baru (entropy) terhadap lingkungan (biosphere). Kota-kota yang berkembang pada masa transisi itu masih dapat kita lihat sekarang, misalnya London dan Paris.

Perkembangan kota-kota di NSB lain lagi. Setelah perang dunia ke dua berakhir, banyak bermunculan negara-negara baru pasca kolonial. Diiringi urbanisasi yang masif, kota-kota di NSB berkembang sangat pesat sejalan dengan perhatian sektor ekonomi yang percepatan pertumbuhannya terus dipacu untuk mengejar ketertinggalannya. Pertumbuhan konsumsi sumberdaya lahan, air, energi, dan biomasa meningkat terus, menjadikan kota makin penting perannya—umumnya menyumbang lebih dari 50 persen GDP bahkan mencapai 70 persen di Amerika Latin. Akibatnya deskripsi maupun proveksi perkembangan perkotaan NSB sangat memprihatinkan. Kalau pada tahun 1960 hanya tiga dari sepuluh kota besar di dunia ada di NSB maka pada tahun 2000 menjadi delapan. Diantaranya adalah Mexico City (lebih dari 25 juta), Sao Paulo (22 juta), diikuti oleh Bombay, Calcutta, dan Shanghai. Tiga kota terakhir adalah kota-kota termiskin dengan populasi lebih dari 15 juta (Mahbub Ul Haq, 1995). Secara umum di NSB (Serageldin, 1995) akan diperoleh kenaikan sejumlah 2,4 miliar jiwa selama periode 1990 - 2020, atau setara satu juta orang setiap minggu selama 30 tahun. Data 1990 (Tabel 1) menunjukkan bahwa ada 281

Jurnal PWK - 64 Vol.11, No.2/Juni 2000

kota dengan penduduk di atas satu juta jiwa (million cities), sebagian besar terkonsentrasi di Benua Asia—setara tiga per lima populasi dunia, dua per lima populasi penduduk kota seluruh dunia, dan lebih dari dua per lima populasi million cities.

Fenomena tersebut segera mewarnai kajian tentang perkotaan, dan bahkan kemudian mendominasi substansi dalam cakupan yang lebih luas: makroekonomi, dimensi spasial, rendahnya produktivitas, kemiskinan, dan lingkungan (World Bank, 1991). Muncul permasalahan yang sebelumnya tidak pernah dibayangkan, yang tercakup dalam aspek ekonomi, sosial maupun lingkungan di NSB bahkan di negara maju sekalipun meliputi water supply, household waste, industrial waste, transportation, dan urban land (Kingsley et al., 1994). Muncullah kemudian keraguan sekaligus pertanyaan tentang dimensi utama bagi keberlanjutan pembangunan kota.

III. STUDI DAN STRATEGI PEMBA-NGUNAN PERKOTAAN

Sistem perkotaan sejak tahun 1970an dipandang sebagai studi yang interdispliner melibatkan pemikiran-pemikiran ecologist

vang difokuskan ke dalam human system. Namun perkembangan ini tidak segera menampakkan hasilnya karena isyu ekologi hanya sebagai window dressing. Setelah UNESCO mendirikan program Man and Biosphere, barulah kota dianggap sebagai ecological system, mencakup spektrum yang luas dari unsur-unsur biogeography, bioclimate, ekonomi, sosial, budaya, politik dan situasi-situasi pembangunan—yang memberikan perbaikan pengetahuan dan pemahaman kompleksitas human system dan membangun dasar-dasar paradigma ekologi sistem perkotaan-hinterland-industri. Sasarannya adalah untuk meningkatkan efisiensi, self sufficiency, humannessof city, dan meminimkan dampaknya terhadap hinterland dalam upaya membuat mereka lebih sustainable, conserving dan livable (Celecia, 1996).

Studi perkotaan dalam perkembangannya juga disinergi oleh munculnya kesadaran upaya-upaya penyelamatan bumi pada awal tahun 1970-an. Pada konferensi Bumi di Stockholm, Swedia tahun 1972, masyarakat dunia (diwakili tujuh pemimpin dunia) berhasil menetapkan 'Brown Agenda'. Agenda ini adalah cermin keprihatinan atas dampak buruk industrialisasi per-

Tabel 1. Distribusi Penduduk Perkotaan, Perdesaan dan Dunia 1990

¹⁾ Jumlah penduduknya di atas 10 juta jiwa antara lain: New York, Los Angeles, Tokyo, Osaka, Seoul, Beijing, Shanghai, Bombai, Calcutta, Sao Paulo, Mexico City, dan Buenos Aires.

Sumber: United Nations Centre for Human Settlements (1996) compiled by Nature and Resources Editor (1996) Vol 32 No 2.

kotaan (terutama negara-negara maju) yang menghasilkan polusi air dan udara perkotaan. Akan tetapi cakupan agenda ini sesungguhnya 'sempit dan myopic'. Kemudian diperbaharui lagi menjadi 'Green Agenda' vang spektrum substansi maupun pendekatannya meluas-mengikat dan melibatkan individu dan kelembagaan mulai tingkat lokal hingga global termasuk di dalamnya ekosistem desa dan kota dan kaitan -kaitannya. Sistem perkotaan yang dipelajari berdimensi inter generation (Serageldin, 1995) dengan sasaran: 1). Menghapus kemiskinan, 2). Melindungi lingkungan, dan 3). Meningkatkan produktivitas perkotaan. Disimpulkan bahwa agenda pembangunan perkotaan terletak pada permasalahan warganya (a human problem). Permasalahan ini secara langsung atau tidak akan terasakan dalam beragam aktifitas manusianya, mempengaruhi kehidupan orang-orang miskin dan anak-anaknya. hingga kepada penurunan efisiensi sistem produksi masyarakat secara keseluruhan.

Perhatian untuk menghapus kemiskinan, melindungi lingkungan, dan meningkatkan produktivitas perkotaan merupakan cerminan dari 'triangle of sustainability' (Serageldin, 1996), yang terdiri dari interaksi tujuan-tujuan (dimensi) ekonomi, sosial, dan ekologi yang saling melengkapi dan melindungi satu sama lain. Konsep lainnya yang sedang dikembangkan Bank Dunia adalah konsep sustainability as opportunity yang berangkat dari definisi berikut:

Sustainability is to leave future generations as many opportunities as we ourselves have had, if not more.

Konsep ini memandang bahwa pembangunan akan sustainable jika di dalamnya memberikan generasi mendatang income disertai opportunity pertumbuhan capital (minimal sama dengan generasi sekarang) yang dapat diperlihatkan dengan capital per kapita yang relatif lebih tinggi dibanding generasi sekarang (Gambar 1). Modal-modal itu dapat dilukiskan sebagai human capital (investasi dalam pendidikan, kesehatan, gizi), social capitalⁱ (fungsi dan keberadaan kelembagaan dan budaya dalam masyarakat), natural capital (fungsi dan keberadaan sumberdaya alam dan lingkungan) dan man-made capital (investasi yang umumnya terhitung dalam anggaran perekonomian). Proporsi dan jumlah mutlak dua modal yang pertama senantiasa naik sedangkan dua modal terakhir jumlah mutlaknya boleh konstan.

Yang menarik untuk dikaji dari modal-modal di atas dan menentukan tingkat sustainability adalah tidak terhindarkannya substitusi dari salah satu di antaranya. Pembangunan, termasuk di perkotaan, menjadi weak sustainability karena mencerminkan tingkat substitusi yang tinggi antara modal-modal di atas tanpa memperhatikan komposisi akhir modal. Dalam hal antara social capital dengan man-made capital misalnya hilangnya kesempatan bercengkerama dengan tetangga akibat kesibukan kerja. Sementara sensible sustainability mencerminkan tingkat substitusi yang 'berhati-hati' sehingga berkurangnya salah satu modal diimbangi oleh tambahan modal lainnya. Misalnya berkurangnya kesempatan bercengkerama dengan tetangga (sebagai social capital) digantikan oleh mengkaji Al-Qur'an (sebagai human capital). Terakhir adalah strong sustainability yang mencerminkan substitusi 'terbatas' (baca: komplemen) sehingga berkurangnya salah satu modal harus diimbangi dengan investasi untuk modal yang sama. Keadaan ini dapat digambarkan dengan berkurangnya kesempatan bercengkerama dengan tetangga (sebagai social capital) digantikan oleh keikutsertaan dalam organisasi sosial (atas inisiatif lokal atau intervensi pemerintah) yang memberi benefit bagi sesama.

IV. KONSEP ALIRAN ENERGI

Menelaah lebih mendalam terhadap lingkungan perkotaan sebagai ecological system, berarti melihat berbagai aliran energi materi dan informasi di antara berbagai

Jurnal PWK - 66 Vol.11, No.2/Juni 2000

Gambar 1. Sustainability dan kenaikan stock capital per kapita (Serageldin, 1996)

Gambar 2. Model sederhana dinamika sistem perkotaan dan human system yang ada di dalamnya. Berdasarkan konsepsi yang dikemukakan Rambo (1981), yaitu the system model of human ecology, maka dinamika sistem perkotaan juga dapat dilukiskan sebagai proses kontinyu dari interaksi antara subsistem sosial (social system) dan subsistem ekologi (ecosystem). Sebagai sebuah sistem terbuka, sistem perkotaan dapat menerima input dari dan mengeluarkan output energi, materi dan informasi ke sub-sistem sosial dan ekologi lainnya. Aliran input dan output itu selain mempengaruhi internal dynamic melalui struktur dan fungsi setiap komponen juga mencerminkan integritas dan dinamika sistem secara keseluruhan. Begitu komplek interaksi yang terjadi, Rambo mengemukakan pentingnya kecermatan dan kehati-hatian di dalam menelaah human system. Sebagai

konsekuensinya, pemahaman yang mendalam tersebut adalah kunci dan guidance bagi kajian dan penelitian tentang interaksi manusia dan lingkungannya, tercakup di dalamnya sistem perkotaan.

Lebih lanjut, di dalam dinamika pertumbuhan dan perkembangan lingkungan perkotaan, berlaku beberapa kaidah atau konsepsi ekologis penting yang dikemukakan secara sederhana pada gambar 2. Dikemukakan Odum (1971), perkotaan merupakan gambaran sistem tropik yang didominasi oleh konsumen. Mereka menggantungkan input materi (bahan pangan, bahan baku), energi (bahan bakar, makanan) dan informasi (ilmu dan teknologi) dari sub sistem ekologi dan sosial yang lain. Lebih meluas, input ini bisa berasal dari hinterland sekelilingnya, dari kota-kota fungsional lainnya, serta dari pengaruh internasional. Kota-kota di NSB dengan pertumbuhan ekonomi sangat tinggi umumnya menerima tiga macam input tersebut. Sedangkan kota di negara maju, misalnya di Amerika Serikat di mana proporsi ekspor dan impor dibanding output nasionalnya kecil, maka input domestik lebih dominan. Kenyataan demikian nampaknya juga berlaku sama dalam sistem sosial maupun ekologis.

Aliran input kemudian ikut menjalankan beragam proses dan mekanisme yang komplek, yang sering dipersepsikan oleh ekonom sebagai keseimbangan (general equilibrium) dan interaksi dari kegiatan produksi dan konsumsi. Proses yang terjadi sangat dipengaruhi oleh tingkat perkembangan perkotaan. Kota-kota yang bercirikan sifat-sifat dualistik, yaitu keberadaan sektor modern dan tradisional yang memisah, umumnya masih memperlihatkan share sistem produksi pertanian. Sebaliknya kota-kota yang telah berkembang, selain share pertaniannya telah menurun juga telah mengalami division of labor yang tinggi disertai dengan perubahan struktur spasial perkotaan untuk mengimbangi mobilitas manusianya (Mohan, 1994). Aktivitas manusia kemudian dengan mudah dibedakan berdasar intensitas lokasi (separated spatially) antara rumah, kantor dan rekreasi (Gambar 3) didukung mode dan teknologi transportasi yang beragam.

Selanjutnya, proses menghasilkan aliran berupa output, entropy dan homeostasis. Output dari sistem perkotaan berupa materi (barang jadi, bahan mentah), energi (makanan, bahan bakar industri) dan informasi (iptek) yang mengalir ke sub sistem ekologi dan sub sistem sosial lainnya. Pengertian output lebih kepada net productivity, yaitu tambahan produksi (value added) dari gross productivity antara dua waktu pengukuran¹¹. Hal ini dipersepsikan sama dengan pertumbuhan ekonomi. Kota-kota di NSB senantiasa dijadikan andalan atau lokomotif pertumbuhan, oleh sebab itu pertumbuhan ekonominya lebih tinggi dibanding rata-rata nasional. Output dari sistem perkotaan kemudian mengalir ke dalam perkotaan sendiri maupun ke hinterland, ke kota-kota fungsional lain, dan ke luar negeri. Ke arah mana aliran menuju sangat tergantung dari interaksi faktor domestik (internal) dan luar negeri (eksternal) yang mempengaruhinya.

Implikasi terpenting aliran output ini adalah kepada distribusi dan pemanfaatan nilai tambah berikutnya (multiplier effect). Keadaan ini sangat dipengaruhi oleh jumlah dan proporsi pelaku ekonomi, mekanisme alokasi pemanfaatan output, dan kelembagaan yang berlaku. Output yang diekspor langsung akan mengakibatkan hilangnya opportunity cost bagi pemanfaatan domestik. Rent seeker yang beroperasi mengakibatkan kesenjangan ekonomi, kesenjangan sosial (dan permasalahannya), dan kesenjangan spasial (dengan hinterland atau dengan kota fungsional lainnya). Keadaan tersebut semakin parah karena lemahnya kelembagaan (law enforcement). Atas kenyataan ini, maka ukuran-ukuran yang mencirikan kesejahteraan sosial dapat dimasukkan ke dalam output, antara lain indeks gini, pendapatan per kapita, ketersediaan sarana infrastruktur perkotaan, dan social security expenditure.

Perkembangan kajian terhadap lingkungan perkotaan berkorelasi erat dengan entropy. Brown Agenda merupakan bentuk keprihatinan dari semakin besar dan tidak terkendalinya aliran-aliran energi yang tidak dapat dipergunakan lagi. Dalam pandangan Serageldin (1996), kemiskinan, pencemaran lingkungan, dan rendahnya produktivitas perkotaan merupakan manifestasi yang ditimbulkan oleh entropy. Entropy mengalir tidak hanya menuju sistem perkotaan saja, tetapi dapat berimplikasi secara spasial dan temporal terhadap subsistem sosial dan ekologis.

Konsepsi ekologis lain yang tidak kalah pentingnya adalah homeostasis. Homeo-

Jurnal PWK - 68 Vol.11, No.2/Juni 2000

Gambar 3. Human activity systems (Gayden, 1974)

stasis merupakan mekanisme komplek vang terdiri dari: identifikasi materi, energi, dan informasi dari output; pengorganisasiannya; dan penyelesaian konflik (antara negative dan positive feedback) di dalamnya; yang diperlukan bagi lingkungan perkotaan untuk senantiasa dalam steady state yang tinggi. Mekanisme homeostasis telah berjalan dengan baik dalam mendukung kota Singapura, Hongkong, Seoul dan kota-kota utama di Eropa. Mekanisme homeostasis diwujudkan secara tepat antara lain sebagai social security expenditure dan social capital yang merupakan hasil interaksi pemerintah, masyarakat dan private sector dalam melihat sistem perkotaan sebagai urban system (Celecia, 1996). Mekanisme homeostasis (biosocial development) tersebut juga dapat dipandang sebagai kompensasi dari banyaknya kehilangan natural capital yang menandai perkembangan perkotaan (Serageldin, 1996).

V. APLIKASI DAN EMPIRIK

Mengaplikasikan konsep-konsep ekologis ke dalam dinamika sub sistem sosial atau aspek riil merupakan suatu hal yang menantang. Hal ini diperkirakan bukan saja dapat memperkuat konsep-konsep ekologis itu sendiri tetapi juga dapat membuka pemikiran atau telaahan baru tentang adaptasi manusia terhadap lingkungannya. Dengan memegang asumsi, yaitu perjalanan atau proses pembangunan perkotaan dapat mewakili pembangunan nasional dalam berbagai aspeknya, tabel 2 menyajikan data secara cross section tentang pembangunan perkotaan dan beberapa indikator makro sosial ekonomi yang relevan pada beberapa negara. Data-data makro sosial ekonomi kemudian diaplikasikan ke dalam konsep-konsep ekologi yang sudah dibahas sebelumnya.

Materi atau massa (gross productivity) yang dicurahkan untuk proses pembangunan kota di NSB relatif kecil bila dibandingkan dengan negara maju. Ini dapat dilihat bahwa membandingkan PDB Jakarta dengan Tokyo akan berhadapan dengan angka satu berbanding sembilaniii. Substansi dan quantity proses ini tentu berimplikasi terhadap output, mekanisme homeostasis dan entropy. Output sistem perkotaan dapat dilihat langsung pada pertumbuhan ekonomi dan GNP. Pertumbuhan ekonomi umumnya memperlihatkan kecenderungan yang tinggi pada keadaan GNP per kapita rendah. Pertumbuhan yang tinggi itu terlihat di negara ASEAN dan negara berkembang lainnya. Tingginya pertumbuhan ekonomi itu yang fenomenanya diikuti pertumbuhan penduduk perkotaan merupakan mekanisme alamiah untuk menangkap aliran materi, energi dan informasi. Keadaan ini juga bagian dari dinamika meningkatkan proporsi jumlah penduduk perkotaan di NSB yang startnya masih rendah.

Output lainnya bisa dilihat dalam kemampuan pemerintah menyediakan public good. Salah satu aspek public good terpenting, yang dimasukkan Bank Dunia ke dalam development diamondiv adalah fasilitas air bersih. Oleh karena rendahnya output dan berakibat langsung terhadap anggaran pemerintah, umumnya hanya sebagian penduduk perkotaan di NSB yang menikmati prasarana air bersih, antara lain Indonesia, Bangladesh, Thailand, Vietnam dan Myanmar. Lebih jauh, kemampuan dan besarnya anggaran pemerintah yang dicurahkan untuk kepentingan publik secara luas (social security expenditure) merupakan indikator dan sebagian dari mekanisme homeostasis. Khususnya pada kotakota yang berukuran besar, kebijaksanaan fiskal (baca: pajak) bukan saja diartikan mengatur alokasi ruang dan sumberdaya lainnya yang terbatas tetapi juga untuk memelihara keseimbangan dinamik antara fungsi-fungsi permintaan dan penawaran dari beragam aspirasi masyarakatnya (Watt, 1973). Kelemahan atau ketidakmampuan memelihara keseimbangan dinamik tersebut di NSB tercermin dalam rendahnya share of social security expenditure to total government expenditure, yang umumnya di bawah lima persen. Di negara maju angka tersebut telah mencapai di atas sepuluh persen. Namun demikian ada perkecualian yang diperlihatkan oleh Iran dan Mesir (Tabel 2). Dua negara ini (dan lingkungan perkotaannya) memiliki share of social security expenditure yang relatif tinggi. Diduga kuat bahwa social capital yang dibangun dari nilai-nilai Islam mampu diangkat secara tepat dalam kebijaksanaan negara untuk mencukupi kebutuhan air bersih bagi kegiatan ibadah dan aktivitas sehari-hari penduduknya. Padahal diketahui bahwa limpahan air (total water resources) dua negara ini tergolong rendah dibandingkan NSB lainnya.

Jelasnya, fenomena yang terjadi di NSB mencerminkan trade-off antara kebijaksanaan pertumbuhan (efficiency atau output) dan pemerataan (equity atau homeostasis). Dengan penerimaan anggaran yang terbatas, sementara pemerintah juga dituntut untuk menciptakan pertumbuhan maka dengan mudah akan terlihat adanya keseniangan (lihat indeks Gini dalam Tabel 2) dalam perkotaan sendiri maupun dengan hinterlandnya-dan tingkat entropy perkotaan yang tinggi. Wujud entropy ini antara lain terlihat pada ketidakefisienan penggunaan energi. Negara low income menghasilkan PDB hanya 1,1 dolar dari setiap kg energi setara minyak (ESM). Bandingkan dengan lower middle income dan high income yang masing-masing dapat menghasilkan PDB 1,7 dan 4,7 dolar per kg ESM. Ketidakefisienan penggunaan energi itu yang kemudian memenuhi udara dan lingkungan perkotaan, serta memberi predikat kepada Mexico City, Bombay dan Jakarta sebagai the heaviest polluted city. Beberapa kasus lain yang menoniol sebagai bentuk entropy di perkotaan antara lain:

• 1. Bangkok mempunyai msalah pelik dalam pengelolaan transportasi. Diperkirakan setiap mobil yang terjebak dalam kemacetan lalu-lintas setara 44 hari dalam setahun. Ketidakefisienan ini selain mempengaruhi GDP Thailand, diperkirakan juga mempengaruhi daya saing secara global dan keadaan angkatan kerjanya (Serageldin, 1995).
• 2. Jakarta mempunyai permasalahan dalam household waste. Jakarta tidak punya saluran pembuangan (sewerage system) dalam tanah yang memadai, sistem septic tanknya hanya mampu menampung 25 persen populasi, dan kebanyakan orang menggunakan sungai untuk keperluan mandi, cuci, dan kakus, serta pembuangan sampah rumah tangga yang jumlahnya sekitar 30 persen (Hardoy and Satterthwaite,

Tabel 2. Indikator Makro Ekonomi dan Sosial yang Berhubungan dengan Keadaan Pertumbuhan Perkotaan di Beberapa Negara

World Bank (1996), ² World Bank (1995), ³ UNDP (1998) Kelompok pendapatan: low income (kurang atau sama 695 dolar), lower middle income (695-2785 dolar), upper middle income (2786-8625 dolar), high income (8626 dolar atau lebih); -- data tidak tersedia

1989 dalam Vanderschueren, Wegelin and Wekwete, 1996).

3. Cubatao, Brazil punya masalah polusi dan bahan beracun di udara. Pada tahun 1980, sebagai akibat tingkat polusi yang 'berat' dari industri perkotaan, dari seribu bayi yang dilahirkan, 40 bayi meninggal dalam kandungan dan lebih 40 lainnya meninggal sebelum umur 1 minggu (World Bank, 1991).

Indikator yang akan dijelaskan sebagai cerminan net assimilation dan sekaligus steady state adalah human development indeks (HDI). Hal ini sangat beralasan karena sesungguhnya HDI dihitung (atau fungsi) dari indikator-indikator sosial yang paling mewakili harkat dasar kesejahteraan manusia, yaitu umur harapan hidup (life expectancy), tingkat melek orang dewasa (adult literacy rate) dan pendapatan aktual

Vol.11, No.2/Juni 2000 Jurnal PWK - 71

(purchasing power parity) (Doraid, 1997). Tabel 2 memperlihatkan bahwa Indonesia (HDI 64) perlu menoleh kepada Srilangka (HDI 73). Keberhasilan pembangunan ekonomi Indonesia (sebelum krisis ekonomi) yang dibanggakan selama ini ternyata iauh dari harapan nilai-nilai kesejahteraan yang sesungguhnya. Sifat-sifat modern yang ditampilkan Jakarta dan kota-kota besar dalam negeri lainnya ternyata juga menyimpan social cost yang teramat besar. Negara-negara dengan HDI (Tabel 2) di bawah Indonesia antara lain Bangladesh (57), Pakistan (63), Myanmar (59), dan PNG (59). Sementara itu, umumnya negara-negara maju memiliki HDI 75 ke atas, mencerminkan steady state yang tinggi.

Mengaplikasikan lebih jauh konsepsi ekologi (mengikuti pemikiran Odum, 1971) yang dikombinasikan dengan hasil penelaahan di atas, menghasilkan grafik hipotetik rasio produksi-respirasi (P/R) pada beberapa kota (Gambar 4). Produksi dapat dicerminkan antara lain dari kombinasi pertumbuhan ekonomi, pertumbuhan penduduk perkotaan, dan mekanisme homeostatis. Sedangkan respirasi merupakan cerminan dari entropy dan wujud permasalahan dan ketidak efisienan perkotaan lainnya. Area dalam segitiga ACD menunjukkan kotakota yang sedang tumbuh untuk membangun perekonomiannya. Kota-kota di NSB berada dalam area ini. Sedangkan area ABD menunjukkan kota-kota yang sedang mengalami kematian, atau menurut Watt (1973) tidak memperlihatkan keseimbangan dinamik dan menuju kehancuran. Secara spesifik masuk da-lam area ini adalah Sao Paulo-kota di Brazil yang terkenal dengan kriminalitas dan pencemaran udara berat—dan Chernobyl—tipikal kota yang rusak karena pencemaran yang ekstrim oleh radioaktif maupun pertambangan. Kota-kota yang terletak pada garis OD merupakan cerminan dari ekosistem dewasa. Kota-kota ini berada dalam keadaan steady state yang tinggi dan tingkat entropy yang rendah. Mekanisme homeostasisnya-social capital yang dibangun atas

kerjasama pemerintah, private sector dan masyarakat—berjalan sangat baik mengakomodasikan beragam kepentingan di dalam tujuan pembangunan perkotaan. Kota seperti New York atau Tokyo yang mendekati titik D, memiliki kapasitas proses dan output yang besar. Ini membawa konsekuensi mekanisme homeostasis yang lebih canggih dibandingkan dengan Auckland (Selandia Baru) atau Geneve (Switzerland) yang kapasitas proses dan outputnya lebih kecil (mendekati titik O).

Sementara itu Jakarta, Bangkok dan Mexico City adalah tipikal kota yang sedang dan akan tumbuh pesat. Pertumbuhannya sangat dipengaruhi oleh input materi, energi, dan informasi dari luar negeri. Jakarta dan Bangkok merupakan kota-kota fungsional di bawah hegemoni Tokyo, sementara Mexico City di bawah hegemoni New York. Oleh karena tingginya tingkat ketergantungan terhadap keadaan hegemoni tersebut, diperkirakan mekanisme homeostatisnya bukan saja lemah tetapi juga akan sulit untuk dibangun (mendekati garis OD) karena terlalu banyak rent seeker yang beroperasi di bawah ikatan hegemoni tersebut. Sebaliknya, hal yang sangat baik ditampilkan oleh Teheran yang mekanisme homeostasis-nya kemungkinan dipandu oleh nilai-nilai Islam. Sementara itu Beijing dan Seoul juga menampilkan mekanisme homeostasis yang cukup baik. Diperkirakan dalam waktu tidak lama lagi kedua kota akan menempel pada garis OD karena social capital (penganut confucianisme) dua bangsa kulit kuning dengan sangat baik diekpresikan dalam pembangunan perkotaannya didukung oleh credible commitment dari pemerintahnya.

Ilustrasi mekanisme homeostasis melalui peranan social capital dalam program atau kebijaksanaan pembangunan perkotaan adalah sebagai berikut. Filosofi Cina yang didasari ajaran Confucianism, Taoism, Legalism, Ying-Yang dan Logicianism dipergunakan dalam perencanaan pembangunan

Jurnal PWK - 72 / Vol.11, No.2/Juni 2000

Gambar 4. Rasio produksi - respirasi beberapa kota

dan pengelolaan kota Tianjin (kota terbesar ketiga di Cina sesudah Beijing dan Shanghai). Ajaran itu menekankan pandangan yang holistik antara manusia (ren) dengan lingkungan (tian) dan mengutamakan harmony antara masyarakat dan individu, dan melihat kepentingan generasi sekarang dan mendatang. Nilai-nilai ini kemudian menyusun prinsip-prinsip pengelolaan antara lain: 1). Dao-li, yaitu hubungan secara umum antara unsur-unsur sumberdaya alam misalnya geografi atau iklim, 2). Shi-li, yaitu perencanaan dan pengelolaan aktivitas manusia misalnya pertanian, warfare, politics, atau keluarga, 3). Oing-li, yaitu persepsi, nilai, atau etika tentang lingkungan atau psychological feelings. Hal ini sedang dikaji secara ilmiah dan diadaptasikan dengan perkembangan kota yang begitu cepatV akibat industrialisasi (Rusong, 1996).

Program perbaikan kampung perkotaan yang dibiayai Bank Dunia (Kampong Improvement Project) adalah contoh di Indonesia. Upaya ini juga merupakan pengakuan tentang adanya fenomena dualisme dalam perkotaan, sekaligus mengangkat potensi social capital masyarakat tradisional perkotaan sebagai investasi dalam meningkatkan produktivitas dan keberlanjutan pembangunan perkotaan dan lingkungannya. Bank Dunia kemudian tertarik melakukan studi lebih detil (rapid urban appraisal) di Surabaya dalam rangka menggali dan mendefinisikan persepsi dan kebutuhan pihak-pihak yang terlibat dalam merehabilitasi kampung-kampung kumuh: permasalahan sampah, saluran drainase, dan sanitasi lainnya. Hasilnya terbukti baik karena antara masyarakat, pemerintah, dan private sector dapat berkomunikasi (managed within the community) secara terbuka dan mengimplementasikan upayaupaya perbaikannya (World Bank, 1994).

VI. KEBIJAKSANAAN PEMBA-NGUNAN PERKOTAAN

Kota sebagai suatu sistem yang terdiri dari sub sistem sosial dan ekologis hendaknya dipandang secara menyeluruh dalam ber-

Vol.11, No.2/Juni 2000 Jurnal PWK - 73

bagai kaitannya, sejak dari tataran mikro hingga sudut pandang agregat ekonomi makro. Hal ini makin penting bagi NSB karena kota dijadikan lokomotif utama pembangunan ekonomi. Di sini kebijaksanaan fiskal sebagai bagian dari mekanisme homeostasis (oleh pemerintah) memegang peranan penting dalam perkembangan kota meskipun kebijaksanaan moneter juga tidak boleh diremehkan. Jauh lebih penting, terselenggaranya iklim yang kondusif bagi berkembangnya social capital (interaksi antara pemerintah, private sector dan masyarakat) yang secara otonom mampu mengoperasikan pengambilan keputusan yang efektif (governance mechanism) bagi tercapainya output dan steady state yang tinggi disertai keberlanjutannya.

Kerangka konseptual untuk menyusun kebijaksanaan pembangunan perkotaan khususnya di NSB setidaknya mencakup empat aspek. Pertama, upaya-upaya peningkatan proses aktivitas ekonomi perkotaan yang di dalamnya diperkuat oleh komitmen mengembangkan pemahaman masalah ekologis perkotaan secara menyeluruh sekaligus menyangkut pembangunan perdesaan. Paling tidak harus dipecahkan empat kendala yang berpotensi menghambat peningkatan produktivitas: 1). Menyediakan sarana infrastruktur perkotaan dengan tujuan mengefisienkan proses aktivitas ekonomi sehingga dapat meningkatkan pertumbuhan dan lapangan kerja, 2). Meningkatkan efektivitas pengaturan alokasi lahan (zoning) agar memberikan kepastian dalam aktivitas produksi dan keberlanjutannya, 3). meningkatkan efektivitas manaiemen perencanaan dan pembangunan sarana infrastruktur perkotaan sehingga tidak menimbulkan masalah dalam pembiayaannya, dan 4). meningkatkan dukungan sektor finansial bagi investasi dan perbaikan sarana infrastruktur, perumahan, maupun kegiatan ekonomi perkotaan lainnya.

Kedua, meningkatkan produktivitas masyarakat miskin perkotaan secara langsung (social safety) dengan memperbaiki kehidupan, meningkatkan akses kepada infrastruktur dan fasilitas jasa sosial, dan meningkatkan permintaan akan tenaga kerjanya. Upaya yang dapat dilakukan adalah: 1). melakukan pendidikan dan latihan untuk meningkatkan skill dan wawasannya, 2). menjamin akses golongan miskin terhadap fasilitas jasa-jasa sosial dan infrastruktur, dan 3). dalam jangka pendek memberikan proyek agar dapat mengamankan nasibnya.

Ketiga, upaya pencegahan kerusakan lingkungan hidup spesifik kepada masyarakat miskin dan secara umum beban pencemaran lainnya (social rehabilitation). Diperlukan suatu pendekatan konprehensif. sesuai kaidah-kaidah ilmiah, untuk memahami permasalahan lingkungan perkotaan sehingga dapat dirumuskan kebijaksanaan yang paling tepat. Hal ini disebabkan dampak lingkungan, kecuali yang dapat diamati, lebih bersifat akumulatif dan spasial sehingga memerlukan cara penanganan yang spesifik dan mungkin pula pengambilan keputusan secara regional. Namun demikian bagi dampak yang langsung dirasakan sangat bijaksana apabila segera dilakukan penanganannya, misalnya yang menyangkut sanitasi.

Keempat, membangun persepsi yang sama (social equality) tentang permasalahan pembangunan perkotaan di antara berbagai pihak: pemerintah, industri, dan konsumen. Semua pihak (stakeholders) hendaknya mampu duduk bersama melihat keadaan dan mengidentifikasikan permasalahan perkotaan dan kaitan-kaitannya secara obyektif. Masing-masing mengemukakan argumen dan persepsinya untuk kemudian ditarik benang merah permasalahannya. Perumusan kebijaksanaan hendaknya dilakukan secara hati-hati dengan mempertimbangkan setiap detil pendapat stakeholders. Penyamaan persepsi ini sekaligus pula menekan keragu-raguan (stop and go policy) pengambil keputusan yang selama ini sering terjadi dan mengakibatkan kegagalan pembangunan perkotaan.

Jurnal PWK - 74 Vol.11, No.2/Juni 2000

VII. PENUTUP

Fenomena pembangunan perkotaan mampu dijelaskan secara baik melalui konsepkonsep ekologi. Dengan memandang perkotaan sebagai suatu sistem yang terdiri dari sub-sistem ekologi dan sosial, telah membuka perspektif yang baru tentang mekanisme adaptasi manusia terhadap lingkungan berdasarkan aliran energi, materi dan informasi. Memperhatikan secara mendalam proses aktivitas ekonomi dan outputnya, menuntun kepada gambaran suatu proses pengambilan keputusan baik secara publik maupun private dan dampaknya secara spasial maupun temporal. Oleh sebab itu, sungguh tidak bijak perspektif ekologi ini hanya diketahui oleh salah satu atau dua pihak saja. Pemerintah, private sector dan masyarakat perlu transparan dan duduk bersama untuk menelaah berbagai aliran dalam sistem perkotaan melalui governance mechanism yang efektif. Modal sosial (social capital) tersebut merupakan kunci dan media bagi pencapaian tujuan pembangunan perkotaan.

Konsepsi ekologis memperlihatkan betapa pentingnya mekanisme homeostasis di dalam perkotaan. Keterbatasan ruang dan sumberdaya lainnya di perkotaan sesungguhnya menyimpan dan sekaligus berpotensi membuka konflik yang tinggi dari beragam permintaan dan aspirasi masyarakatnya. Oleh sebab itu hanya dengan mekanisme homeostasis yang canggih maka fungsi dari komponen-komponen di dalam sistem perkotaan dapat beroperasi menghasilkan output dan steady state yang tinggi. Singapura dan Tokyo adalah bukti nyata dari berperannya mekanisme homeostasis yang diperlihatkan oleh tingginya social capital di dalamnya. Sebaliknya, Mexico City, Bangkok, dan Jakarta menampakkan pertumbuhan yang tidak terkendali dipandu oleh hegemoni finansial asing (international energy flows). Upaya membangun social capital di tiga kota ini memerlukan perubahan struktural menyeluruh untuk menghilangkan hambatan

mengefisienkan aliran energi, materi dan informasi yang masuk ke dalam sistem perkotaannya.

Dari pengalaman berbagai kota di negara maju memperlihatkan bahwa berfungsinya social capital juga didukung langsung oleh peran pemerintah dalam mekanisme homeostasis. Pemerintah umumnya menyediakan social security expenditure lebih dari sepuluh persen dari total anggaran. Fenomena ini tentu saja tidak perlu mengecilkan hati pemimpin negara berkembang. Pengalaman Iran dan Mesir, atau kota Tianjin dan Surabaya tentu dapat dipelajari dan sejauh mungkin diadaptasikan dalam masing-masing social capitalnya.

Kebijaksanaan pembangunan perkotaan hendaknya dipandu oleh mekanisme homeostasis dan diarahkan kepada: 1). upayaupaya peningkatan proses aktivitas ekonomi perkotaan dan pemahaman masalah perkotaan secara menyeluruh sekaligus menyangkut pembangunan perdesaan, 2). meningkatkan produktivitas masyarakat miskin perkotaan dengan memperbaiki kehidupannya, meningkatkan akses kepada infrastruktur dan fasilitas jasa sosial, dan meningkatkan permintaan akan tenaga kerjanya, 3). upaya pencegahan kerusakan lingkungan hidup spesifik bagi masyarakat miskin dan secara umum beban pencemaran lainnya, dan 4), membangun persepsi vang sama tentang permasalahan pembangunan perkotaan di antara berbagai pihak: pemerintah, industri, dan konsumen.

VIII. DAFTAR PUSTAKA

Boyden, S. 1996. Urbanization in a historical context. Nature & Resources. 32(2):2.

Celecia, J. 1996. Towards an urban ecology. Nature & Resources. 32(2):3-6.

Doraid, M. 1997. "Analytical Tools For Human Development". Human Development Report Office. Third Edition; August. UNDP. Taken from http://www.undp.org

Folch, R. 1996. The approaching urbanization. Nature & Resources. 32(2): 10-11.

• Gayden, E. L. 1974. Transportation and communication systems. In Human Ecology, Sargent II, F. (ed). Amsterdam: North Holland Publishing Co., 235-252.
• Kingsley, G. T., B. W. Ferguson, B. T. Bower and S. R. Dice. 1994. Managing Urban Environmental Quality in Asia. Washington, DC: The World Bank.
• Mahbub Ul Haq. 1995. Introduction. In: Proceeding of the Second Annual World Bank Conference on Environmental Sustainable Development, 19 21 September 1994, eds. J. Serageldin, M. A. Cohen, K. C. Sivaramakrishnan. Washington, DC: The World Bank, 21-23.
• Mohan, R. 1994. Understanding the Developing Metropolis: Lessons from the city study of Bogota and Cali, Colombia. Washington, DC: The World Bank-Oxford University Press. 324p.
• Odum, E. P. 1971. Fundamental of Ecology. Philadelphia: Saunders College Publishing.
• Rambo, A. T. 1981. Conceptual approaches to human ecology: a sourcebook on alternative paradigms for the study of human interactions with the environment. Honolulu, Hawaii: East-West Environment and Policy Institute,
• Rusong, Wang. 1996. Thinking about urban interaction: a Chinese approach. Nature & Resources. 32(2): 7-8.
• Sargent II, F. 1974. Nature and scope of human ecology. In: Sargent II, F (ed.). Human Ecology, ed. F. Sargent II. Amsterdam: North Holland Publishing Co.
• Serageldin, I. 1995. The human face of the urban environment. In Proceeding of the Second Annual World Bank Conference on Environmental Sustainable Development, 19 21 September 1994, eds. J. Serageldin, M.A. Cohen, and K.C. Sivaramakrishnan. Washington, DC: The World Bank
• Serageldin, I. 1996. Sustainability and the Wealth of Nations, First steps in an ongoing journey. Environmentally Sustainable Development (ESD) Studies and Monographs Series No. 5. 21 p.
• UNDP. 1998. Human Development Report 1998. Taken from internet http://www.undp.org
• Vanderschueren, F. E. Wegelin, and K. Wekwetew. 1996. Policy Programme Option for Urban Poverty Reduction. A framework for action at municipal level. Pu-

• blished for the Urban Management Programme (UMP) by The World Bank, Washington, DC. 55p.
• Watt, K. E. 1973. Principles of Environmental Science. New York: McGraw-Hill Book Company. 319p.
• The World Bank. 1991. Urban Policy and Economic Development: An agenda for the 1990s. A World Bank Policy Paper. Washington, DC: The World Bank,
• The World Bank. 1994. Indonesia Environment and Development: Challenges for the Future. For official use only. Washington, D.C. 292p.
• The World Bank. 1995. Social Indicators of Development 1995. Baltimore: The World Bank-The Johns Hopkins University Press.
• The World Bank. 1996. The World Development Report. Baltimore: The World Bank-The Johns Hopkins University Press.

Jurnal PWK - 76 Vol.11, No.2/Juni 2000

i Social Capital merupakan jalinan ikatan budaya, governance, dan social behavior yang membuat sedemikian rupa sehingga fungsi dan tatanan sebuah masyarakat adalah lebih dari sekedar jumlah individunya. Social capital dan wujudnya sebagai kelembagaan inilah sumber dari legitimasi berfungsinya tatanan masyarakat untuk mendukung pertumbuhan ekonomi, keberlanjutan pembangunan, maupun untuk kepentingan mediasi terhadap konflik dan kompetisi (Serageldin, 1996).

^"Konsepsi ini berbeda dengan Odum (1971) yang mengemukakan empat istilah productivity yang berbeda: total asimilasi (gross primary productivity), net asimilasi (net primary productivity), net asimilasi dikurangi konsumsi heterotrof (net community productivity) dan net asimilasi heterotrof (secondary productivity)

^&lt;sup>iii</sup> Berdasarkan data 1994 (World Bank, 1996) PDB Indonesia adalah 175 milyar dolar (diasumsikan 60 persen dinikmati Jakarta; PDB Jepang 4591 milyar dolar diasumsikan 20 persen dinikmati Tokyo.

^&lt;sup>iv</sup> Terdiri empat indikator: GNP per kapita, life expectancy, gross primary enrollment, dan access to safe water (World Bank, 1995).

Pada tahun 1979, sebanyak 13,2 persen total populasi berada di perkotaan. Jumlahnya naik menjadi 20,4 persen pada tahun 1992. Diperkirakan lbih 500 juta jiwa penduduk Cina akan berada di perkotaan pada tahun 2000.