I. PENDAHULUAN

Salah satu peran penting perancangan kota (urban design) dalam pembangunan perkotaan adalah kemampuannya dalam memecahkan persoalan perkotaan sesuai dengan karakteristik dan kapasitasnya. Menurut Lang (1994), salah satu tujuan perancangan kota adalah memecahkan persoalan perkotaan melalui perancangan yang kreatif. Namun Rowe (1992) sangat yakin, bahwa kemampuan perancangan kota jauh lebih tinggi dari semata-mata memecahkan persoalan perkotaan. Dalam proses pemecahan persoalan perkotaan tersebut, fokus utama perancangan kota adalah mengupayakan perubahan persepsi manusia, dan sekaligus mengatasi perbedaan persepsi tersebut (Lang 1994).

Kelemahan dalam mengidentifikasi dan menstrukturkan persoalan perkotaan akan berpeluang pada kurang efektif dan kurang efisiennya rumusan solusi perancangan. Dalam kebijakan publik, Dunn (1994) menyebut kesalahan ini sebagai kesalahan tipe III (\(E_{III.}\) error type III), yaitu menjawab pertanyaan yang salah. Kelemahan ini muncul dari kurang pahamnya perancang kota terhadap sifat dan struktur persoalan perkotaan, serta penguasaan metoda identifikasi dan penstrukturan persoalan. Dapat atau tidaknya suatu persoalan perkotaan diselesaikan melalui perancangan kota bergantung pada sifat dan struktur persoalan yang dihadapi, serta kemampuan perancang kota mengidentifikasi persoalan perkotaan tersebut. Persoalan perancangan (design problems) dapat langsung diselesaikan melalui perancangan kota yang kreatif, sedangkan persoalan sosial, politik dan ekonomi yang dapat dikategorikan sebagai persoalan non-perancangan (nondesign problems) berada di luar kemampuan perancangan kota untuk mengatasinya. Meskipun demikian, ada fakta yang menunjukkan bahwa persoalan perancangan tidak selalu dapat diselesaikan melalui solusi perancangan, misalnya yang berkaitan dengan perilaku dan budaya masyarakat. Sebaliknya, ada juga fakta yang menunjukkan bahwa sebagian persoalan non-perancangan, terutama yang berskala mikro, masih mungkin diselesaikan melalui perancangan kota. Untuk dapat menentukan keefektifan solusi perancangan kota dalam menyelesaikan suatu persoalan perkotaan, seorang perancang kota harus mampu dengan baik mengenali dan menstrukturkan persoalan perkotaan yang dihadapinya. Kegagalan menstrukturkan persoalan dengan tepat berpeluang menghasilkan solusi perancangan yang tidak efektif, atau tidak efisien.

Untuk memahami kemampuan dan keterbatasan perancangan kota dalam memecahkan persoalan perkotaan, tulisan ini dibagi menjadi 6 bagian. Bagian pertama akan menguraikan harapan terhadap peran perancangan kota serta tuntutan terhadap eprancang kota untuk memenuhhi harapan tersebut. Bagian selanjutnya menguraikan pengertian dan struktur persoalan. Struktur persoalan ini akan ditinjau dari kategori persoalan perkotaan, serta struktur persoalan dari sudut pandang perancangan kota dan sudut pandang kebijakan publik. Bagian ketiga membahas metoda dan teknik yang dapat digunakan untuk mengidentifikasi dan menstrukturkan persoalan perkotaan. Dua rujukan utama untuk metoda dan teknik ini adalah Jones (1970) dan Dunn (1994). Bagian keempat meninjau berbagai persoalan perancangan kota dari aspek teoritis, akademik, prakek di Amerika Serikat maupun di Indoneisa. Bagian kelima membahas kemampuan dan keterbatasan perancangan kota dalam memecahkan persoalan. Pada bagian ini akan dipetakan persoalan perkotaan berdasarkan klasifiksinya serta solusi perancangannya. Bagian terakhir akan menguraikan beberapa kondisi yang dapat meningkatkan keefektifan solusi perancangan untuk penyelesaian persoalan perkotaan.

Perancangan kota mempunyai kemampuan besar dalam memecahkan persoalan perancangan di perkotaan (design problems), dan berpeluang pula dalam memecahkan persoalan non-perancangan secara terbatas dalam skala mikro. Persoalan perancangan kota memang merupakan obyek utama bagi solusi perancangan. Perancangan kota juga masih mempunyai peluang dalam memecahkan persoalan non-perancangan yang bersifat mikro, tetapi sama sekali tidak relevan untuk memecahkan persoalan sosial, ekonomi dan politik yang berskala makro. Perancang kota perlu menyadari bahwa upaya memecahkan persoalan perkotaan melalui perancangan kota dapat menjadi tidak efektif akibat dari sifat dan struktur persoalan, kelemahan perancangan kota dalam mengenali dan menstrukturkan persoalan, serta persepsi, perilaku dan budaya pengguna (disiplin, ketaatan hukum, dll). Oleh karenanya, untuk mengefektifkan solusi perancangan dalam mengatasi persoalan perkotaan (persoalan perancangan maupun persoalan non-perancangan), pemerintah kota maupun dunia akademik perlu menyebarluaskan pemahaman dan pendidikan tentang perancangan kota, mensosialisasikan produk-produk perancangan kota, dan menerbitkan peraturan pengendalian perancangan (design control) disertai dengan konsistensi pelaksanaan dan penertibannya.

II. HARAPAN PADA PERANCANGAN KOTA DAN PERANCANG KOTA

Bidang ilmu "perancangan kota" (urban design) sudah berkembang dan dipraktekkan sepanjang sejarah manusia (Shirvani 1985:2), tetapi nama "urban design" sendiri baru diperkenalkan secara resmi sebagai suatu bidang khusus pada tahun 1957 dalam konperensi perancangan kota pertama yang diselenggarakan di Harvard (Boden 1989:8). Beberapa sebutan yang pernah digunakan untuk bidang ilmu ini antara lain civic design, environmental design (Universitas Calgary di Kanada), town design (Gibberd 1970), city design (Bacon 1967), townscape (Cullen 1961), urban space design (Broadbent 1990), atau arsitektur perkotaan (Spreiregen 1965). Berbagai kebijakan perancangan, prinsip perancangan, rencana rancangan, dan program perancangan telah dihasilkan sepanjang sejarah manusia. Hasil rancangan atau peninggalannya di berbagai tempat di dunia dapat dinikmati atau dikaji dalam berbagai tulisan, antara lain Mumford (1961), Benevolo (1981), Morris (1994), dan Kostof (1991). Khusus untuk Indonesia, buku yang ditulis oleh Wiryomartono (1995) juga patut menjadi rujukan bagi perancangan kota tradisional di Indonesia.

Perancangan kota diharapkan dapat memecahkan persoalan-persoalan perkotaan. Sebagai proses pemecahan persoalan, fokus utama perancangan kota adalah pada persepsi orang lain dan upaya menyelesaikan perbedaan-perbedaan persepsi tersebut (Lang 1994). Lang juga mengingatkan bahwa perancangan hanya berperan kecil dalam memecahkan persoalan sosial dan politik. Selain persoalan perancangan 3 dimensi, persoalan yang dihadapi juga

meliputi aspek non-visual lingkungan, seperti kebisingan, bau, atau rasa bahaya (rasa tidak aman) dan keselamatan, yang sangat mempengaruhi karakter suatu kawsan (Gosling dan Maitland 1984). Perlu disadari bahwa peran perancangan kota tidak semata-mata untuk memecahkan persoalan perkotaan (Rowe 1992). Ini berarti, bahwa lingkungan fisik yang telah dirancang dengan baik tetap memerlukan peran perancangan kota paling sedikit dalam 2 hal: menjaga kualitas lingkungan tersebut agar tetap baik, dan meningkatkan kualitas lingkungan yang telah baik menjadi lebih baik di masa mendatang. Upaya untuk selalu meningkatkan kualitas lingkungan dan kualitas hidupnya ini telah merupakan kodrat manusia.

Lingkup dan skala perancangan kota juga ada batasnya. Meskipun Spreiregen (1965) menjabarkannya dari skala nasional sampai dengan skala unsur perancangan kota, tetapi ada yang membatasi pada skala kawasan atau bagian wilayah kota saja. Reyner Banham (dalam Gosling dan Maitland 1984), misalnya pada sekitar tahun 1960an menyarankan wilayah utama bidang perancangan kota terfokus pada "situasi perkotaan sekitar setengah mil persegi." Shirvani juga menguraikan lingkup perancangan kota menurut versinya sendiri (Shirvani 1985). Uraian di atas menunjukkan belum sepakatnya definisi lingkup dan skala perancangan kota di antara para ahli.

Untuk dapat merumuskan solusi perancangan dengan tepat, seorang perancang kota harus memahami sifat persoalan yang dapat dipecahkan atau tidak dapat dipecahkan melalui perancangan yang kreatif. Kelemahan utama dalam solusi perancangan bukan disebabkan kurang mampu atau kurang terampilnya perancang kota mengajukan gagasan perancangan, tetapi kurangnya pemahaman terhadap persoalan yang dihadapi. Motloch (1991) menekankan bahwa persoalan seringkali tidak dapat dipecahkan karena persoalan tersebut tidak dipahami dengan baik. Akibatnya, perancang mendefiniskan persoalan secara tidak benar (incorerectly deefined). Jadi, bukan kemampuan merancang yang menjadi titik awal kelemahan hasil perancangan kota, tetapi kemampuan perancang kota dalam merumuskan persoalan dengan akurat.

Perancang kota harus mampu menghindari kesalahan-kesalahan yang umum terjadi dalam merumuskan persoalan. Kemampuan merumuskan persoalan sangat penting sebagai dasar untuk mencari solusi yang tepat. Raifa (1968, dalam Dunn 1994) menyatakan ada peluang terjadinya kesalahan memilih solusi yang tepat akibat kesalahan merumuskan persoalan. Dalam statistik, biasanya terjadi kesalahan yang relatif berimbang antara menerima hipotesis atau menolak hipotesis (null hypothesis). Kesalahan tipe I adalah menolak hipotesis yang benar, sedangkan kesalahan tipe II adalah menerima hipotesis yang salah. Dalam kebijakan publik, para praktisi, termasuk di dalamnya perancang kota, mungkin saja melakukan kesalahan tipe III (E_III, type III errors), yaitu memecahkan persoalan yang salah (Dunn 1994: 151). Kesalahan ini adalah "perumusan substansi atau representasi formal yang salah dari suatu persoalan, ketika seseorang seharusnya merumuskannya dengan benar (the formulation of the wrong substantive or formal representation of a problem when one should have formulated the right one)" (Dunn 1994: 184). Oleh karenanya, perancang kota dituntut memiliki kemampuan dalam merumuskan persoalan dengan baik untuk menghindarkan kesalahan tipe III yang akan menjadi dasar untuk merumuskan solusi perancangan.

III. IDENTIFIKASI DAN STRUKTUR PERSOALAN

3.1 Pengertian dan Kedudukan Persoalan dalam Proses Perancangan Kota

Beberapa definisi "persoalan" (problems) umumnya mempunyai benang merah yang sama, yaitu adanya kesenjangan antara kondisi yang ada dengan kondisi yang diharapkan atau yang seharusnya, dan memerlukan solusi segera. Dalam Kamus Webster (Webster's Dictionary 19xx), "persoalan" diartikan sebagai "a question proposed for solution; a knotty point to be cleared up." Sesuatu yang diinginkan/diharapkan tetapi tindakan untuk mencapainya tidak langsung/segera diketahui juga didefiniskan sebagai persoalan (Thorndike 1931, dalam Rowe 1992). Sesuatu yang menuntut pemikiran dan keterampilan untuk sampai pada kesimpulan dan keputusan yang tepat juga dianggap sebagai "persoalan" ("something requiring thought and skill to arrive at a proper conclusion or decision") (Merriem-Webster Online (http://www.merriam-webster.com/cgi-bin/thesaurus). Kamus Merriem-Webster lainnya mendefinisikan persoalan sebagai berikut:

1 a: a question raised for inquiry, consideration, or solution b: a proposition in mathematics or physics stating something to be done, 2 a: an intricate unsettled question b: a source of perplexity, distress, or vexation c: difficulty in understanding or accepting <1 have a problem with your saying that " (Merriem-Webster Online, (http://www.merriam-webster.com/cg:/bin/dictionary?problem,)

Berdasarkan uraian di atas, persoalan dapat diartikan sebagai suatu situasi yang tidak diinginkan atau tidak diharapkan dan harus dihilangkan, diatasi, atau dihindari melalui pemikiran, pertimbangan dan tindakan yang tepat.

Dalam proses ilmiah perancangan yang dikemukakan oleh Moughtin (2003), persoalan dapat menjadi titik tolak bagi perumusan teori, perumusan gagasan perancangan, maupun pemeriksaan/ investigasi. Melihat posisi tersebut (lihat Gambar 1), terlihat jelas bahwa perumusan persoalan menempati kedudukan penting. Kesalahan atau kekurangakuratan dalam merumuskan dan menstrukturkan persoalan akan membuat perumusan teori, perumusan gagasan ataupun perumusan materi yang perlu diinvestigasi menjadi tidak tepat. Apabila ketidaktepatan ini masuk ke dalam sikulus proses perancangan, maka dapat diperkirakan seluruh siklus tadi akan menyimpang dari yang seharusnya.

Lang (1994) juga menempatkan persoalan pada tahap awal dalam model umum proses perancangan dalam (lihat Gambar 2). Perumusan persoalan

diklasifikasikan pada tahap intelijen, yang dapat diartikan memerlukan pemikiran mendalam sebagai landasan untuk merumuskan tahap selanjutnya. Dari gambar tersebut juga terlihat bahwa faktor yang langsung mempengaruhi perumusan persoalan adalah realisme publik dan nilai-nilai yang berlaku pada masyarakat dan pihak yang terkait dalam proses perancangan. Tatanan moral mempengaruhi perterhadap sepsi realisme publik, sedangkan nilai-nilai pelaku perancangan dipengaruhi oleh teori substantif dan teori prosedural positif.

Gambar 1. Proses Perancangan secara Ilmiah Sumber, Moughtin et.al, 2003

Gambar 2. Kedudukan Persoalan dalam Model Umum Proses Perancangan Sumber: Lang 1994

3.2 Persoalan Perancangan dan Non-perancangan

Secara umum, Lang (1994) membagi persoalan perkotaan ke dalam 2 kategori, yaitu persoalan perancangan (design problems) dan persoalan non-perancangan (non-design problems). Persoalan perancangan adalah persoalan perkotaan yang secara langsung berkaitan dengan perancangan kota. Rancangan trotoar yang tidak nyaman, letak jembatan penyeberangan yang tidak strategis, letak dan ukuran papan reklame yang mengganggu pemandangan dan kenyamanan pejalan, serta taman kota yang tidak menarik adalah contoh persoalan perancangan. Persoalan ini merupakan obyek langsung dari perancangan kota, dan seharusnya dapat diselesaikan melalui perancangan yang kreatif.

Persoalan non-perancangan adalah persoalan perkotaan yang disebabkan oleh aspek-aspek non-perancangan. Contoh persoalan non-perancangan antara lain perilaku atau budaya pengguna, kondisi sosial-politik, atau kondisi perekonomian. Penyeberang jalan yang menerobos pagar pada median jalan atau enggan menggunakan jembatan penyeberangan, angkutan umum yang berhenti tidak pada tempat yang disediakan, dan menjamurnya pedagang kaki lima (PKL) merupakan contoh persoalan non-perancangan. Sebaik apapun rancangan jembatan penyeberangan jalan, perhentian angkutan umum, atau penataan PKL, tidak akan banyak bermanfaat jika perilaku dan budaya penggunanya tidak berubah. Dalam konteks ini, maka pandangan environmental deteminism (Rappoport 1977), yaitu pandangan yang menganggap bahwa lingkungan fisik -meskipun dirancang dengan baik- akan mengubah perilaku, tidak akan berlaku.

3.3 Struktur Persoalan Perancangan

Dalam perancangan kota, Rowe (1992) membagi persoalan perancangan ke dalam 3 struktur, yaitu persoalan yang terdefinisi baik (well-defined problems), kurang tepat/keliru didefinisikan (ill-defined problems), dan sulit didefinisikan (wicked problems). Klasifikasi struktur ini didasarkan dari kemudahan merumuskan persoalannya, serta kejelasan solusi dan caranya. Tabel 1 di bawah ini merupakan rangkuman ketiga struktur persoalan tersebut. Umumnya persoalan perancangan skala mikro atau personal (antara perancang dan klien tunggal) relatih mudah diidentifikasi dan dipecahkan. Makin banyak pihak yang terlibat, makin luas wilayah yang dirancang, dan makin besar eksternalitas negatif yang ditimbulkan, maka akan makin sulit mengidentifikasi persoalannya. Tentu saja solusinyapun akan semakin sulit.

Tabel 1. Karakteristik Struktur Persoalan dalam Perancangan

Sumber: Rowe 1992

3.4 Struktur Persoalan dalam Kebijakan Publik

Banyak pendapat yang menggandengkan perancangan kota dengan kepentingan atau kebijakan publik. Hal ini disebabkan hampir seluruh obyek perancangan kota akan berada dalam atau berkaitan dengan domain publik. Gosling dan Maitland (1984), misalnya, menyatakan bahwa "materi perancangan kota adalah aspek publik dari arsitektur privat." Dalam Kajian Perancangan (design review), Shirvani (1981) misalnya, menyatakan bahwa rencana rancangan perlu dinilai untuk melihat dan mengendalikan pembangunan oleh pemerintah dan swasta, untuk menjamin kenyaman publik dan rancangan fisik bangunan dapat diterima masyarakat. Kajian Perancangan juga dapat dianggap sebagai aspek publik dari suatu perancangan. Dengan demikian, kebijakan yang menyangkut obyek tersebut juga sudah selayaknya merupakan obyek dari kebijakan publik.

Ada kemiripan klasifikasi struktur persoalan antara bidang kebijakan publik dan bidang perancangan kota. Dalam kebijakan publik, Dunn (1994) membagi persoalan ke dalam 3 struktur yang mempunyai kemiripan dengan struktur persoalan dalam perancangan, tetapi dengan deskripsi karaktersitik yang berbeda. Struktur persoalan dalam kebijakan publik meliputi persoalan terstruktur baik (well structured), persoalan terstruktur sedang (moderately structured), dan persoalan tidak terstruktur (ill-structured). Struktur persoalan ini didasarkan pada jumlah pengambil keputusan, alternatif solusi, utilitas (nilai), hasil, dan peluangnya. Secara ringkas, Tabel 2 menggambarkan perbedaan karakteristik di antara ketiga struktur tersebut.

Tabel 2 Karaktersitik Struktur Persoalan dalam Kebijakan Publik

Sumber: Dunn 1994: 146

IV. METODA IDENTIFIKASI DAN PENSTRUKTURAN PERSOALAN

Ada 4 tahapan untuk merumuskan persoalan. Tahap pertama adalah penelusuran persoalan, yaitu mengumpulkan persoalan-persoalan yang ada pada satu lingkup persoalan. Tahap kedua adalah mendefinisikan persoalan. Beberapa teknik untuk mendefinisikan persoalan ini dapat dilihat pada Tabel 3 dan Tabel 4. Tahap ketiga adalah membuat spesifikasi persoalan, yaitu mendeskripsikan karakterisitk persoalan secara rinci. Tahap terkhir adalah merasakan persoalan (problem sensing), yaitu memeriksa apakah spesifikasi persoalan berkesesuaian dengan apa yang dirasakan.

Pendekatan lainnya untuk menentukan apakah persoalan perkotaan itu persoalan perancangan atau bukan diuraikan oleh Lang (1994). Pada tahap intelijen (lihat Gambar 3), persepsi tentang persoalan yang dihadapi dibandingkan dengan tujuan yang ditetapkan, program perilaku, sistem kegiatan, sistem psikologi dan nilai estetika. Karakteristik layout rancangan atau kondisi kemudian diperiksa apakah sudah mengandung sistem dan nilai yang berlaku. Bila seluruh sistem dan nilai sudah terkandung di dalamnya, maka kondisi tadi bukan merupakan persoalan perancangan. Sebaliknya, jika kondisi tadi belum mengakomodasi sistem dan nilai yang berlaku, maka kondisi tadi merupakan persoalan perancangan. Persoalan ini selanjutnya menjadi dasar untuk merancang program, dan selanjutnya menyusun program perancangan kota.

Gambar 3. Pendekatan Perumusan Persoalan dalam Model Umum Tahap Intelijen Sumber: Lang 1994

Jones (1970) menawarkan 8 alternatif metoda untuk merumuskan dan menstrukturkan persoalan. Masing-masing metoda mempunyai kekhasan dan tujuan sendiri, mulai dari klarifikasi informasi untuk menggali persoalan, interaksi berupa matriks atau jaringan untuk melihat hubungan antarkomponen, menelusuri kesesuaian solusi perancangan, sampai inovasi yang radikal dan mengubah sistem yang tidak memuaskan. Tabel 3 merupakan rangkuman metoda yang dapat dimanfaatkan untuk mengidentifikasi dan menstrukturkan persoalan. Pendalaman metoda ini dapat dibaca lebih lanjut pada buku Design Methods yang ditulis oleh Jones (1970).

Metoda untuk identifikasi dan penstrukturan persoalan dalam kebijakan publik dapat juga dimanfaatkan untuk merumuskan dan menstrukturkan persoalan perkotaan, terutama untuk yang bersifat publik. Dunn (1994) menawarkan 7 alternatif metoda yang dapat dimanfaatkan. Metoda yang paling terbuka tetapi cukup mendasar untuk memperoleh gambaran persoalan adalah urun rembug (brainstorming). Metoda lainnya memberikan gambaran tahapan yang cukup jelas, mulai dari menentukan batas, membuat klasifikasi, dan menyusun hirarkhi, dan memetakan argumentasi. Ringkasan metoda yang ditawarkan Dunn (1994) dapat dilihat pada Tabel 4. Bagi yang tertarik untuk mendalaminya, dapat membaca buku-buku lain yang berhubungan dengan kebijakan publik.

Tabel 3. Metoda untuk Menggali Struktur Persoalan Perancangan

Sumber: Jones 1970

Tabel 4. Metoda dalam Kebijakan Publik untuk Identifikasi dan Penstrukturan Persoalan

Sumber: Dunn 1994

V. TINJAUAN PERSOALAN DALAM PERANCANGAN KOTA

Lang (1994) membagi persoalan perancangan kota menjadi 2 masalah, yaitu masalah substantif dan masalah prosedural. Di antara berbagai persoalan substantif, Lang (1994) menyoroti 6 persoalan utama, yaitu keterbatasan teori

positif, persaingan dalam teori normatif, tujuan dan sasaran yang saling bersaing, pendekatan dalam memeriksa kota, mekanisme perancangan kota bagi kebutuhan manusia dan ambigutas dalam perancangan. Persoalan prosedural antara lain meliputi paradigma prosedural, dilema etika, penyelesaian melalui proses perancangan, proses kecerdasan/pemorgraman, perancangan, dan evaluasi rancangan/proyek. Tulisan ini tidak akan mengulas persoalan tersebut secara rinci. Bagi yang berminat mendalaminya dapat membaca tulisan Jon Lang (1994) dalam bukunya Urban Design: The American Experience.

Persoalan dalam praktek perancangan kota berkaitan dengan persepsi masyarakat (dan pemerintah kota) pada umumnya, dan di negara berkembang pada khususnya. Barnett (1982) sedikitnya menyinggung 3 persoalan yang berkaitan dengan persepsi masyarakat maupun pemerintah. Pertama, perancangan kota seringkali tidak dianggap sebagai suatu prioritas karena dianggap hanya polesan saja (beautification) dan memerlukan biaya yang besar. Kedua, kalaupun tersedia dana yang sangat besar, seringkali salah dimanfaatkan sehingga malah merusak kondisi yang tadinya sudah baik. Dan ketiga, pembangunan yang tersia-siakan, atau membangun sesuatu yang tidak diperlukan. Khusus di negara berkembang, Boden (1989) menyatakan bahwa para praktisi cenderung mangambil jalan yang mudah dan cepat untuk perbaikan. Rancangan indah yang dihasilkan juga seringkali "tidak lengkap dan tanpa rasa," karena mengabaikan masalah substansi dan kesadaran benar dan salah.

Dalam tataran akademik, ada juga persoalan perancangan yang muncul. Menurut Boden (1989), di antara akademisi tidak terdapat kesepakatan mengenai lingkup, tujuan dan definisi perancangan kota. Akademisi juga sering melupakan apa dan bagaimana bentuk kota yang dianggap baik. Pengembangan yang dilakukan kadang-kadang tidak mengikuti preseden, baik yang ada dalam praktek maupun teori. Kurangnya kesadaran dan kemampuan perancangan sering menyebabkan fokus perancangan lebih pada keterampilan dan kemampuan seni, tetapi kurang memperhatikan kemampuan/keterampilan analisis teknis (engineering) dan properti.

Di Amerika Serikat sendiri yang terhitung negara maju, penyusunan rencana rancangan kota (urban design plan) juga ternyata masih belum sempurna. Dengan meneliti 75 proyek perancangan kota di 40 kota besar di Amerika, Southworth (1989) menemukan persoalan sebagai berikut:

• 1. ada kesenjangan antara teori dan praktek,
• 2. analisis perancangan kota dan identifikasi persoalan seringkali tidak metodologis dan terlalu subyektif,
• 3. perancang kota kurang melibatkan peran serta masyarakat dalam penyusunan rencana,
• 4. substansi umum dan spesifik dalam rencana rancangan tidak berimbang,
• 5. banyak rencana yang gagal mengenali keunikan dan kekhususan kota,

• 6. landasan teoritis jarang dinyatakan secara eksplisit dalam rencana rancang kota,
• 7. analisis kurang eksplisit/ baik sehingga landasan kurang jelas untuk penyusunan rekomendasi dan kebijakan,
• 8. kurang mempertimbangkan berbagai alternatif,
• 9. basis konsepsual kurang memadai bagi perencanaan rinci, dan
• 10. kurang dukungan dan kerja sama dari dinas-dinas kota.

Persoalan perancangan yang dikemukakan oleh Trancik (1986) tidak hanya berlaku di negara berkembang, tetapi juga di negara maju. Persoalan tersebut adalah adanya ruang-ruang publik di dasar bangunan yang terbengkalai atau tidak termanfaatkan dengan optimum karena jauh dari alur kegiatan pejalan. Persoalan ini terjadi akibat meningkatnya ketergantungan kepada kendaraan, sikap yang kurang peduli terhadap ruang terbuka, kebijakan peruntukan dan penggunaan lahan yang kurang mendukung optimasi pemanfaaan lahan, keengganan lembaga pemerintah dan swasta untuk bertanggung jawab terhadap ruang publik perkotaan, dan pengabaian tapak-tapak bekas industri, milier atau transportasi (terminal, pelabuhan, dll).

Persoalan perancangan kota di Indonesia sendiri dapat dibagi paling sedikit menjadi 5 persoalan. Pertama adalah perilaku manusia yang 'tidak rasional'. Penilaian irrrasional ini tentunya merujuk pada norma yang berlaku. bukan rasionalitas individual. Contoh perilaku ini antara lain menyeberang jalan tidak pada tempat yang disediakan, mengehentikan angkutan umum di sembarang tempat, dan memarkir kendaraan yang mengganggu kelancaran lalu-lintas. Kedua adalah orientasi laba yang menyebabkan eksternalitas negatif. Pembangunan pusat belanja, factory outlet, apartemen yang tidak disertai prasarana memadai menyebabkan parkir di badan jalan dan kemacetan lalu-lintas. Lemahnya administrasi dan kapasitas aparat dapat menjadi persoalan ketiga. Pemberian ijin yang tidak sesuai prosedur dan rencana tata ruang merupakan contoh yang paling relevan untuk kasus ini. Persoalan tersebut disebabkan pula oleh terbatasnya perangkat peraturan dan pengendalian, yang dapat dianggap sebagai persoalan keempat. Belum semua daerah memiliki Peraturan Bangunan Setempat (Building Codes), Peraturan Pembangunan (Zoning Regulation/Code/Ordinance), bahkan belum tentu semua bagian wilayah kota mempunyai RDTRK yang memadai. Terakhir adalah persoalan lemahnya penegakan hukum. Ketidakbernaian melakukan penertiban walaupun jelas-jelas merugikan kepentingan umum, inkonsistensi dalam penertiban, eksekutif yang kurang berdaya, dan legislatif yang kurang berorientasi pada kepentingan publik merupakan contoh lemahnya penegakan hukum.

VI. KEMAMPUAN DAN KETERBATASAN PERANCANGAN KOTA

Melihat kembali persoalan perkotaan secara menyeluruh dari berbagai sudut pandang, dapat disimpulkan bahwa perancangan kota memiliki

keunggulan dan keterbatasan dalam memecahkan persoalan perkotaan. Ada persoalan perancangan yang dapat segera dan efektif diselesaikan melalui perancangan, ada pula peluang untuk memecahkan persoalan non-perancangan. Selain itu, disadari pula adanya persoalan perancangan yang ternyata tidak dapat ditangani dengan efektif hanya melalui perancangan kota. Table 5 memberikan contoh bagaimana kaitan antara jenis persoalan perkotaan dengan jenis solusi.

Tabel 5. Ilustrasi Kaitan Persoalan Perkotaan dan Pemecahannya menurut Kapasitas Perancangan Kota

6.1 Kemampuan Utama dalam Memecahkan Persoalan Perancangan

Sebagaimana disinggung di depan, kemampuan utama perancangan kota adalah memecahkan persoalan-persoalan perkotaan yang merupakan persoalan perancangan. Persoalan perancangan besifat tunggal, misalnya antara perancanga dan klien tunggal (developer) dapat dirumuskan secara jelas (well-defined problem), dan tentu saja dapat diselesaikan lebih sederhana. Tetapi begitu melibatkan persepsi dan preferensi masyarakat luas, maka persoalan tunggal tadi dapat bermasalah karena adanya pertimbangan

aspek publik terhadap rencana rancangan. Ini dapat masuk ke persoalan yang keliru dirumuskan (ill-defined problem) jika perancang tidak mempertimbangkan eksternalitas negatif akibat rancangannya.

Lebih sulit lagi, perancangan memang dibuat untuk satu ruang publik. Mungkin seluruh stakeholder kota akan terlibat sehingga untuk merumuskan persoalannyapun men-jadi amat sulit (wicked-problem). Hal ini teriadi terutama iika muncul kepentingan yang bertentangan (conflicting interest) antarstakeholder.

Gambar 4. Salah Satu Rancangan Ruang Publik (Pusat Belanja) pada Wilayah Privat di Pusat Kota Manila, Philippina

6.2 Kemampuan dalam Memecahkan Persoalan Non-perancangan

Salah satu keterbatasan perancangan adalah dalam memecahkan persoalan non-perancangan. Persoalan sosial dan politik yang besar, misalnya, tidak mungkin dapat dipecahkan melalui perancangan (Lang 1994). Demikian pula

Gambar 5. Upaya Penataan PKL yang Tidak Terlalu Effektif Mengurangi Persoalan dengan persoalan moneter, keuangan dan ekonomi yang jelas berada di luar kemampuan perancangan kota untuk mengatasinya. Akan tetapi hal ini tidak berarti bahwa perancangan kota tidak dapat memberikan solusi bagi persoalan non-perancangan pada skala mikro.

Perancangan kota masih dapat memberikan solusi perancangan yang rasional dan dapat diterapkan bagi persoalan non-perancangan pada skala mikro. Penataan PKL

c

sebagai upaya penanganan gejala persoalan ekonomi misalnya, masih dapat dilakukan melalui perancangan yang kreatif dalam menata kegiatan PKL di ruang-ruang publik kota tanpa mengganggu kepentingan umum. Tentu saja solusi penataan PKL pada ruang publik mungkin masih akan menghadapi hambatan bila akar persoalannya (lapangan kerja, ketidakberdayaan masyarakat, kurangnya akses bagi permodalan usaha kecil-menengah, dan krisis ekonomi) tidak diatasi. Inti persoalan PKL adalah persoalan non-perancangan yang mungkin tidak tersentuh sama sekali dalam solusi perancangan tersebut. Penataan PKL yang baik tetap tidak akan berhasil menyediakan lapangan pekerjaan, memberdayakan msayarakat, menyediakan akses ke modal usaha, maupun menyelesaikan krisis ekonomi.

6.3 Keterbatasan dalam Memecahkan Persoalan Perancangan

Beberapa fakta menunjukkan bahwa solusi perancangan bagi persoalan perancangan ternyata tidak selalu efektif. Ketidakefektifan ini terutama ketika solusi perancangan menyangkut perilaku dan budaya masyarakat. Trotoar dan taman yang telah ditata rapi dan sesuai dengan standar perancangan ternyata berubah fungsi menjadi tempat PKL. Zebra cross dan jembatan penyeberangan yang dirancang dengan mempertimbangkan kemudahan

pergerakan, kenyamanan, dan keselamatan ternyata tidak cukup menarik bagi penyeberang jalan.

Semua persoalan perilaku dan budaya memerlukan aturan lain berupa pemaksaan dan sanksi. Dengan pemaksaan, maka setiap pihak yang tidak melaksanakan kewajibannya perlu dikenai sanksi, termasuk aparat pemerintah daerah. Pendekatan hukum untuk mengendalikan perilaku sangat diperlukan untuk menjamin efektifnya solusi perancangan

Gambar 6. Upaya Pemagaran Belum Efektif untuk Mengendalikan Perilaku dan Budaya Penyeberang Jalan

VII. UPAYA MENINGKATKAN KEEFEKTIFAN SOLUSI PERANCANGAN

Kurangnya pemahaman masyarakat dan aparat daerah akan kemampuan perancangan dalam memecahkan persoalan perkotaan memerlukan pendidikan masyarakat tentang perancangan kota secara menyeluruh dan menerus. Masyarakat perlu mendapat pendidikan bagaimana menghargai, menikmati dan memelihara produk-produk perancangan milik publik yang disediakan dengan biaya yang tidak sedikit. Mereka juga perlu tahu hak dan kewajibannya dalam berperilaku di ruang publik. Pemahaman akan citra kota yang berkaitan erat dengan upaya pemasaran tempat/kota dan pengembangan usaha kota juga perlu disadari betul terutama oleh para pengusaha (Kottler, Haider, Rein 1993). Citra kota yang buruk menyebabkan wisatawan enggan datang, dan selanjutnya mengurangi kegiatan usaha suatu kota. Secara langsung, perancangan kota sangat baik bagi bisnis dan pengembangan ekonomi (Barnett 1982).

Aparat pemerintah kota perlu pula memahami produk-produk perancangan kota dan karakteristiknya. Dengan memahami berbagai produk tersebut, mereka dapat melihat berbagai kemungkinan untuk memecahkan persoalan kota melalui peancangan, mulai dari kebijakan, program, rencana, panduan, prosedur, kelembagaan, dan lain-lain. Pemerintah kota perlu pula menyesuaikan pemerian tugas pokok dan fungsi organisasi dengan keperluan fungsi perencanaan, perancangan dan pengendalian yang terpisah. Pembentukan Dinas Tata Kota atau Suku Dinas Tata Kota untuk daerah kota yang belum memilikinya juga sangat dianjurkan agar perancangan kota dapat mendapat perhatian khusus.

Kurang pahamnya masyarakat dan dinas/badan/lembaga daerah di luar Bappeda, Dinas Tata Kota, Dinas Pengawasan Pembangunan, dan Dinas Bangunan dapat disebabkan kurangnya sosialisasi produk dan peraturan yang berkatian dengan perancangan kota. Publikasi rencana rancangan kota dalam media cetak, internet, maupun papan pengumuman perlu digalakkan ke seluruh pelosok kota. Aparat wilayah sebagai ujung tombak yang berhubungan langsung dengan masyarakat perlu diberi informasi yang sejelas-jelasnya untuk mengurangi beban dalam proses penertiban. Yang lebih penting lagi adalah sosialisasi kepada dinas daerah yang diberi kewenangan dalam penerbitan perijinan. Penertiban akan sangat sulit dan mahal untuk dilaksanakan jika penyimpangan kualitas rancangan didasarkan pada perijinan yang sah.

Pemerintah kota dan legislatif perlu menerbitkan peraturan daerah sebagai dasar bagi penertiban yang legal dan sah. Materi yang diatur harus betul-betul didasarkan pada pertimbangan untuk mendorong tujuan umum (ketertiban, kebersihan, kesehatan), kepentingan umum (ruang terbuka hijau, kelancaran lalu-linntas, dll), dan kessejahteraan masyarakat (penyediaan lapangan kerja, tempat usaha, dll). Tanpa peraturan tersebut, maka aparat Satpol Pamong Praja akan kesulitan menegakkan peraturan. Dengan dasar hukum yang jelas, seharusnya tidak ada lagi keenganan dan keraguan bagi mereka untuk menegakkan hukum.

Terakhir, peraturan tidak banyak manfaat bila tidak disertai konsistensi penegakannya. Penegakan ini bergantung pada dapat atau tidaknya peraturan daerah yang diterbitkan dioperasikan dan diadministrasikan. Syarat untuk dapat diperasionalkan secara administratif adalah adanya instansi atau pejabat yang diberi mandat untuk melakukan tugas itu, adanya komitmen dari instansi atau pejabat yang ditunjuk, adanya komitmen dari instansi dan pejabat yang ditunjuk, dan tersedianya fasilitas pendukung. Tanpa 4 hal tersebut, maka penegakan hukum yang konsisten akan sulit diselenggarakan.

VIII. KESIMPULAN

Sebagai suatu bidang keilmuan, perancangan kota memiliki peluang dan keterbatasan dalam memecahkan perkotaan. Apabila perancangan kota menjadi obat mujarab bagi semua persoalan kota, maka mungkin perancangan kota bukanlah apa-apa. Dagenhart dan Sawicki (1994) menyebutnya, ."If (urban) design is everything, maybe it's nothing." Baik peluang maupun keterbatasan tersebut dapat diidentifikasi dengan memahami jenis dan struktur persoalan perkotaan yang dihadapi. Persoalan perancangan (design problems) merupakan persoalan yang dapat ditangani secara langsung melalui perancangan, meskipun ada juga yang masih memerlukan dukungan pemecahan yang bersifat bukan perancangan. Persoalan-persoalan perkotaan non-perancangan (non-design problems) berskala mikro hanya sebagian kecil yang dapat diselesaikan melalui perancangan. Sebagian besar persoalan tersebut tidak dapat diselesaikan dengan perancangan, terutama persoalan sosial, ekonomi, dan politik yang besar.

Untuk dapat menentukan apakah perancangan kota dapat efektif menyelesaikan persoalan perancanganpun (design problems) masih diperlukan pemahaman lanjut mengenai struktur persoalan perancangan. Klasifikasi struktur persoalan perancangan yang dikemukakan Rowe (1992) dapat menjadi dasar untuk menentukan efektif-tidaknya perancangan kota dalam memecahkan persoalan yang dihadapi. Klasifikasi struktur persoalan dalam kebijakan publik yang dikemukakan oleh Dunn (1994) juga dapat dipertimbangkan untuk menentukan dapat-tidaknya perancangan kota mengatasi persoalan perkotaan. Untuk mengidentifikasi dan menstrukturkan persoalan perkotaan dapat memanfaatkan metoda yang ditawarkan oleh Jones (1970) dan Dunn (1994).

Dengan memahami karakteristik dan struktur persoalan perkotaan, seorang perancang kota dapat menyusun alternatif solusi perancangan yang tepat dan menilai potensi keefektifannya. Meskipun demikian, jaminan keefektifan solusi tersebut masih perlu didukung beberapa tindakan lanjutan, yaitu sosialisasi rencana dan program perancangan yang akan direalisasikan, penyuluhan dan pendidikan masyarakat dan aparat daerah, penerbitan peraturan dan standar perancangan, serta penegakan hukum. Sosialisasi rencana dan program perancangan dimaksudkan untuk mengundang partisipasi stakeholder yang berminat terlibat di dalamnya, sedangkan pendidikan masyarakat dan aparat daerah ditujukan untuk memberikan kesadaran akan hak dan kewajiban setiapp individu dalam masyarakat dan mengubah perilaku negatif masyarakat terutama di ruang publik. Pelengkapan

berbagai peraturan dan standar perencanaan/perancangan merupakan landasan hukum bagi pemerintah kota dalam menegakkan hukum, sekaligus sebagai rujukan bagi pengembang dan masyarakat untuk menilai sendiri kelayakan pembangunan yang diusulkannya. Akan tetapi, tanpa penegakan hukum yang tegas dan konsisten, rencana dan peraturan tersebut tidak akan efektif untuk memecahkan persoalan yang dihadapi pemeritnah kota. Tanpa dukungan empat butir pokok non-perancangan di atas, hampir dipastikan solusi perancangan sebaik apapun tidak akan efektif mengatasi persoalan perkotaan.

IX. DAFTAR PUSATAKA

Bacon, Edmund N. 1967. Design of Cities. London: Thames and Hudson

Barnett, Jonathan. 1982. An Introduction to Urban Design. New York: Harper & Row Boden, Roger. 1989. The Urban Designer as Interpretant — A Case Study from a Developing Country. Dissertation. University of Washington

Broadbent, Geoffrey. 1990. Emerging Concepts in Urban Space Design. New York: Van Nostrand Reinhold, Co.

Catanese, Anthony J.; James C. Snyder. 1979. Introduction to Urban Planning. New York: McGraw-Hill Inc.

Cullen, Gordon (1961). The Concise Townscape. New York: Van Nostrand Reinhold, Co.

Dagenhart, Richard; David Sawicki. 1994. If (Urban) Design is Everything, Maybe It's Nothing. Journal of Planning Education and Research, Winter, Vol. 13, No. 2, hlm. 146-8.

Dunn, William N. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. Edisi kedua. Englewood, NJ: Prentice-Hall Inc.

Gibberd, Frederick. 1959. Town Design. London: The Architectural Press.

Gosling, David; Barry Maitland. 1984. Concepts of Urban Design. New York: St. Martin's Press.

Kostof, Spiro. 1991. The City Shaped: Urban Patterns and Meanings through History. London: Thammes and Hudson.

Kotler, Phillips; Donald H. Haider; Irving Rein. 1993. Marketing Places. New York: The Free Press.

Lang, Jon. 1994. Urban Design: the American Experience. New York: Van Nostrand Reinhold

Morris, A.E.J. 1994. History of Urban Form: Before the Industrial Revolutions. Essex: Longman Scientific & Technical

Moughtin, Cliff, et.al. 2003. Urban Design Method and Techniques. Oxford: Architectural Press

Mumford, Lewis. 1961. The City in History. New York: Harcourt Brace Javanovich.

Rapoport, Amos. 1977. Human Aspects of Urban Form. Oxford: Pergamon Press.

Rowe, Peter. 1992. Design Thinking. Cambridge: The MIT Press

Shirvani, Hamid. 1981. Urban Design Review: A Guide for Planners. Washington, D.C.: APA Planner Press

. 1985. The Urban Design Process. New York: Van Nostan Reinhold.

Southworth, Michael. 1989. Theory and Practice of Contemporary Urban Design. Town Planning Review 60:4, October, hlm. 369-402

Spreiregen, Paul D. 1965. Urban Design: The Architecture of Towns and Cities. New York: McGraw-Hill Book Co.