1. KPS untuk Infrastruktur Jalan
Sebagai salah satu fasilitas penunjang pembangunan ekonomi nasional yang terpenting, ketersediaan dan kondisi infrastruktur jalan nasional masih jauh dari memadai. Direktorat Bidang Sarana dan Prasarana Bappenas menghitung kebutuhan pendanaan infrastruktur sebesar Rp.1.924 triliun untuk kurun waktu 2010-2014, sedangkan kemampuan pendanaan publik hanya sebesar Rp.560 triliun. Dengan demikian, investasi dari pihak swasta dalam pendanaan infrastruktur sangat dibutuhkan.
Skema Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS) atau Public Private Partnership (PPP) telah diatur dalam konteks sesuai PerPres 67/2005, direvisi dengan PerPres 13/2010 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur. "Penyediaan Infrastruktur" didefinisikan sebagai kegiatan yang meliputi pekerjaan konstruksi untuk membangun atau meningkatkan kemampuan infrastruktur dan/atau kegiatan pengelolaan infrastruktur dan/atau pemeliharaan infrastruktur dalam rangka meningkatkan kemanfaatan infrastruktur. Sedangkan "Proyek Kerjasama" adalah Penyediaan Infrastruktur yang dilakukan melalui Perjanjian Kerjasama atau pemberian Izin Pengusahaan antara Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dengan Badan Usaha. Selanjutnya, Izin Pengusahaan diberikan oleh Menteri/ Kepala Lembaga/Kepala Daerah kepada Badan Usaha yang ditetapkan melalui pelelangan umum.
Salah satu isu yang dibahas dalam revisi peraturan presiden tersebut adalah adanya "Jaminan Pemerintah" yaitu kompensasi finansial dan/atau kompensasi dalam bentuk lain yang diberikan oleh Menteri Keuangan kepada Badan Usaha melalui skema pembagian risiko untuk Proyek Kerjasama. Hal ini sejalan dengan pentingnya pembagian risiko yang layak bagi kedua belah pihak.
Salah satu karakteristik KPS menurut Alfen dkk (2009) adalah bahwa efisiensi proyek akan meningkat dengan terdapatnya pembagian risiko dan tanggung jawab yang baik. Pihak pemerintah menanggung risiko-risiko terkait pengaturan, sedangkan pihak swasta lebih ditugaskan untuk bertanggungjawab terhadap risiko implementasi proyek. Kerjasama yang demikian tentunya berjangka waktu panjang. Manfaat lain bagi publik adalah terdapat potensi inovasi dari pihak swasta yang perlu didukung dengan spesifikasi pekerjaan yang berdasarkan pada output dan kinerja (performance-based).
Menurut World Bank (2011), terdapat beberapa bentuk KPS dalam penyediaan infrastruktur, antara lain concessions, BOT projects, dan Design-Build-Operate projects. Istilah-istilah ini sering dimaknai serupa, namun yang dimaksud dengan konsesi (concessions)
sedikit berbeda dengan BOT dalam hal sumber pendapatan pihak swasta; pada konsesi, pihak operator menarik dana langsung dari masyarakat pengguna, sedangkan pada skema BOT pendapatan selama masa operasi berasal dari pembayaran pihak pemerintah. Pada proyek DBO, kerjasamanya lebih sederhana; pihak swasta tidak menanggung resiko finansial yang terlalu besar, pembayaran dari pihak pemerintah biasanya sekaligus mencakup kompensasi biaya perancangan, konstruksi, dan operasi selama masa kontrak. Dalam konteks KPS penyediaan infrastruktur jalan (tol), penggunaan istilah konsesi seringkali digunakan pula dengan makna yang sama dengan BOT.
Penyediaan infrastruktur jalan melalui KPS di Indonesia tidak mengalami kemajuan sesuai dengan harapan. Selama lebih dari tiga puluh tahun sejak pembangunan dan pengoperasian jalan tol yang pertama, penambahan total panjang jalan tol hanya mencapai sekitar 774 kilometer hingga akhir 2011. PT. Jasa Marga mengoperasikan 535-an kilometer dan sisanya dioperasikan oleh insvestor swasta (BPJT 2012). Jumlah ini relatif rendah dibandingkan luas Indonesia yang hampir enam kali luas wilayah Malaysia. Dibandingkan dengan Malaysia yang baru memulai pembangunan jalan tol empat tahun setelah Indonesia, negara tersebut hingga 2011 telah memiliki lebih dari 1900 kilometer jalan tol. China dalam kurun dua puluh tahun sudah mampu membangun jalan tol sepanjang 75.000 kilometer, kedua terpanjang di dunia setelah US (KPMG 2013).
Banyak studi telah dilakukan mengenai masalah terkait KPS jalan tol di Indonesia, antara lain: Rostiyanti (2011) mengenai pengukuran kinerja sistem penyelenggaraan jalan tol melalui kerja sama pemerinta swasta; Rosaidin (2011) mengenai optimasi skema KPS dengan studi kasus jalan tol Bandara Juanda-Tanjung Perak; Santosa dkk (2012) mengenai pengukuran dan alokasi risiko konstruksi dan operasional jalan tol dari perspektif investor dengan skema KPS; dan Wibowo (2012) mengenai inflasi dalam analisis finansial investasi jalan tol beserta pengaruhnya bagi badan usaha dan pemerintah. Kontrak konsesi atau BOT yang berjangka sangat panjang ini (lebih dari 25 tahun) tentunya memiliki tingkat risiko yang tinggi sehingga metoda penilaian kelayakan investasi/penawaran pihak swasta pun menjadi kompleks. Banyak proyek jalan tol yang terhambat eksekusinya dan beberapa proyek mengalami tender ulang. Di samping masalah klasik pembebasan lahan, serta penjaminan dari Pemerintah yang kurang memadai, penyebab lain ditengarai adalah kurangnya kesiapan Pemerintah (dan juga BUJT) dalam proses pengadaan pengusahaan jalan tol.
Kurang optimalnya Pemerintah dalam proses pengadaan pengusahaan jalan tol bukanlah masalah yang paling utama, namun fokus dari makalah ini adalah pada proses pengadaan badan usaha melalui pelelangan umum sebagai salah satu mata rantai yang penting dalam penuntasan masalah penyediaan infrastruktur jalan melalui KPS. Penajaman isu terkait proses pengadaan pengusahaan jalan tol di Indonesia dilakukan melalui wawancara/diskusi intensif dengan Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) mewakili pihak pemerintah dan dengan beberapa Bada Usaha Jalan Tol (BUJT) mewakili pandangan pihak swasta, selama kurun waktu Mei-Otkober 2012. Pemahaman terhadap isu strategis dalam proses pengadaan pengusahaan jalan tol menjadi lebih konkrit sesuai masukan dari kedua sudut pandang pihak-pihak yang bekerjasama.
2. Kerangka Legal KPS Jalan Tol
Pada PPP Investor's Guide 2010 yang diterbitkan oleh Kemenko Bidang Perekonomian, KPS ditujukan untuk penyediaan infrastruktur transportasi (pelabuhan laut, sungai atau darat, bandar udara, jaringan rel dan stasiun kereta api), jalan (jalan tol dan jembatan tol), pengairan (saluran pembawa air baku), air minum, air limbah, telekomunikasi dan informatika, ketenagalistrikan, serta infrastruktur minyak dan gas. Berbagai peraturan untuk menunjang KPS di bidang infrastruktur cukup komprehensif dan mencakup aspek-aspek: ketentuan umum; prosedur dukungan pemerintah; pendanaan; dan pembebasan tanah.
2.1 Ketentuan umum KPS
- a. PP 67/2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur. Membahas tentang kompensasi bagi Badan Usaha (BU) yang menjadi pemrakarsa proyek, berupa tambahan nilai sebesar 10% dari nilai tender dan pembelian hak intelektual atas prakarsa tersebut serta tata cara pengadaan badan usaha yang meliputi: persiapan, pelaksanaan, penetapan pemenang, dan penyusunan perjanjian kerjasama.
- b. PP 13/2010 Perubahan atas PP 67/2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur. Selanjutnya diatur kriteria proyek unsolicited (prakarsa BU) yang pada peraturan sebelumnya tidak disebutkan kriterianya. Penambahan aturan mengenai kompensasi bagi BU pemrakarsa yaitu pemberian hak untuk melakukan penawaran terhadap penawar terbaik (right to match) sesuai dengan hasil penilaian dalam proses pelelangan.
2.2 Prosedur dukungan pemerintah
a. PerMenKeu 38/2006 tentang Petunjuk Pelaksanaan Pengendalian dan Pengelolaan Risiko atas Penyediaan Infrastruktur. Dukungan dari pemerintah sangat penting untuk meningkatkan investasi. Pera
- turan ini menjabarkan kondisi-kondisi dan proses untuk mengusahakan adanya dukungan pemerintah, antara lain dengan penjaminan. Pemerintah dapat memberikan jaminan terhadap tiga jenis risiko, yaitu : risiko politik (pengambilalihan kepemilikan aset, perubahan peraturan perundang-undangan, pembatasan konversi mata uang dan larangan repatriasi dana); risiko kinerja proyek (risiko lokasi dan operasional); dan risiko permintaan (rendahnya permintaan dari yang diperjanjikan).
- b. PerMenko Bidang Perekonomian 4/2006 tentang Tata Cara Evaluasi Proyek Infratruktur KPS yang Memerlukan Dukungan Pemerintah. Pada peraturan ini, dokumen usulan proyek kerjasama yang membutuhkan dukungan pemerintah lebih terperinci dijabarkan dari pada yang termuat dalam PerMenKeu 38/2006, yaitu wajib dilengkapi dengan: dokumen studi kelayakan; dokumen lelang (rencana bentuk kerjasama, rencana pembiayaan proyek dan sumber dananya,rencana penawaran kerjasama, analisis risiko); dokumen yang memuat uraian terperinci mengenai usulan atas dukungan pemerintah disertai analisis tindakan preventifnya; dan dokumen hasil konsultasi publik. Pada peraturan ini juga dijelaskan lebih rinci kriteria evaluasi proyek kerjasama yang diusulkan untuk mendapatkan dukungan pemerintah.
- c. PP 35/2009 tentang Penyertaan Modal Negara Republik Indonesia untuk Pendirian Perusahaan Perseroan di Bidang Penjaminan Infrastruktur. PT. Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PII) didirikan untuk mengelola jaminan-jaminan dengan penyertaan modal negara pada proyek kerjasama pemerintah dan badan usaha di bidang infrastruktur.
2.3 Pendanaan infrastruktur
PerPres 9/2009 tentang Lembaga Pembiayaan. Perusahaan Pembiayaan Infrastruktur adalah badan usaha yang didirikan khusus untuk melakukan pembiayaan dalam bentuk penyediaan dana pada proyek infrastruktur. Pada peraturan ini diatur mengenai: jenis, kegiatan usaha, dan pendirian lembaga pembiayaan dalam bentuk penyediaan dana pada proyek infrastruktur. Kegiatan usaha Perusahaan Pembiayaan Infrastruktur meliputi: pemberian pinjaman langsung (direct lending), refinancing (pembiayaan kembali) atas infrastruktur yang telah dibiayai pihak lain dan/atau pemberian pinjaman subordinasi (subordinated loans) yang berkaitan dengan Pembiayaan Infrastruktur.
Pemerintah juga mendirikan PT. Sarana Multi Infrastruktur (PT. SMI) sebagai perusahaan negara untuk membiayai proyek-proyek infrastruktur. PT. SMI selanjutnya mendirikan perusahaan, PT. Indonesia Infrastructure Finance, dengan pemegang saham lainnya termasuk diantaranya Bank Dunia, ADB dan the International Finance Corporation (IFC), dan Pemerintah
Jerman. PT. SMI dalam melakukan kegiatannya memfokuskan pada usaha kecil dan menengah, sedangkan PT. IIF lebih memfokuskan pada proyek-proyek infrastruktur yang lebih besar.
2.4 Pembebasan tanah
- a. UU 5/1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, dan UU 20/1961 tentang Pencabutan Hakhak Tanah dan Benda-benda yang Ada di atasnya
- b. PerPres 65/2006 tentang Pengadaan Tanah bagi Pelaksananan Pembangunan untuk Kepentingan Umum, (perubahan terhadap PerPres 36/2005), Peraturan Kepala BPN 3/2007 tentang Ketentuan Pelaksanaan Perpres 36/ 2005 tentang Pengadaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum
- c. PerPres 65/2006 (yang merevisi PerPres 36/2005) mengatur prosedur bagi Pemerintah dalam rangka penguasaan tanah. Untuk mempercepat pembebasan tanah, pemerintah dapat membentuk panitia untuk pembebasan tanah, dimana selanjutnya panitia akan menunjuk penilai tanah yang independen untuk menentukan harga tanah. Dalam hal panitia pembebasan tanah dan pemilik tanah tidak dapat menyepakati nilai kompensasi, maka Pemerintah dapat menetapkan nilai kompensasi dan menitipkan kompensasi ini di Pengadilan Negeri, sehingga memberikan hak kepada pemerintah untuk menggunakan lahan tersebut. Peraturan ini juga menyatakan bahwa dalam hal pemerintah telah menetapkan suatu kawasan tertentu untuk pelaksanaan proyek infrastruktur, maka pihak yang bermaksud untuk membeli tanah di kawasan tersebut harus terlebih dahulu memperoleh persetujuan dari Pemerintah.
- d. UU 2/2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum.
- e. Sebenarnya, berdasarkan PP 13/2010, dukungan pemerintah dapat berupa pembebasan tanah untuk proyek dan harus dilakukan sebelum tender. Tergantung pada kelayakan pembiayaan proyek, BU dapat diminta untuk membayar sebagian atau seluruh kebutuhan biaya pembebasan tanah yang diperolehnya kepada Goverment Contracting Agency (GCA). Kebutuhan dana tersebut akan dimuat dalam dokumen tender.
- f. Namun, kemudian tetap dibutuhkan UU 2/2012 sejalan dengan kenyataan bahwa peraturan perundang-undangan di bidang pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum belum efektif. Dalam UU ini, tercakup aturan mengenai mekanisme penyelenggaraan pengadaan tanah melalui tahapan: perencanaan, persiapan, pelaksanaan dan penyerahan hasil. Besarnya nilai ganti
kerugian dilakukan bidang per bidang tanah, meliputi: tanah, ruang atas tanah dan bawah tanah, bangunan, tanaman, benda yang berkaitan dengan tanah, dan/atau kerugian lain yang dapat dinilai.
Dengan demikian, telah terdapat perkuatan dukungan aspek legal KPS telah diupayakan yaitu meliputi tatacara pengadaan badan usaha untuk proyek yang solicited maupun yang unsolicited; jaminan pemerintah dalam bentuk kompensasi finansial dan/atau kompensasi dalam bentuk lain melalui skema pembagian risiko; serta yang terpenting adalah mengenai pengadaan tanah.
Khusus terkait Penyediaan Infrastruktur Jalan, pengaturannya juga cukup memadai. Ketentuan umum terdapat pada UU 38/2004 tentang Jalan dan UU 22/ 2009 tentang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan. Kegiatan usaha jalan tol tidak lagi dimonopoli oleh PT. Jasa Marga, karena pemerintah telah membentuk Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) yang bertugas melaksanakan sebagian penyelenggaraan jalan tol, meliputi: pengaturan, pengusahaan, dan pengawasan jalan tol.
- a. PP 15/2005 Tentang Jalan Tol, PP 44/2009 atas Perubahan PP 15/ 2005. Terdapat perubahan bahwa pada jalan tol dapat dilengkapi dengan jalur jalan tol khusus bagi kendaraan bermotor roda dua yang secara fisik terpisah dari jalur jalan tol yang diperuntukkan bagi kendaraan bermotor roda empat atau lebih.
- b. PerMen PU 13/2010 sebagai pengganti PerMen PU 27/2006 tentang Pedoman Pengadaan Pengusahaan Jalan Tol memenuhi kebutuhan pengaturan pengusahaan terutama terkait pengalihan saham.
- c. PerMen PU 13/2011 tentang Tata Cara Pemeliharaan dan Penilikan Jalan. Peraturan ini mengatur ketertiban dalam pelaksanaan pemeliharaan jalan untuk mewujudkan pelayanan jalan yang sesuai standar pelayanan minimal dan mewujudkan ketertiban dalam penggunaan bagian-bagian jalan.
- d. PerMen PU 2/2011 tentang perubahan atas PerMen PU 12/ 2008 tentang Tata Cara Pelaksanaan Dukungan Pemerintah terhadap Pengadaan Tanah untuk Pembangunan Jalan Tol yang Dibiayai oleh Badan Usaha. Menjelaskan pengaturan mengenai mekanisme land capping. Pada peraturan sebelumnya belum mengakomodir perpanjangan waktu pengalokasian dana.
Khusus pada pengaturan KPS jalan tol, dari tinjauan berbagai peraturan di atas, perkembangan penting didirikannya Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) sebagai pengatur dan pengawas jalan tol sehingga jalan tol tidak lagi dimonopoli oleh PT. Jasa Marga. Hal lain yang selalu menjadi kendala yaitu masalah pengadaan tanah yang telah diatur oleh PerMen PU tentang tata cara pelaksanaan dukungan pemerintah terhadap pengadaan tanah untuk pembangunan jalan tol yang dibiayai oleh badan usaha khususnya mekanisme land capping.
3. Pengadaan Pengusahaan Jalan Tol di Indonesia
Pemilihan suatu badan usaha sebagai mitra kerjasama Pemerintah dalam pengusahaan jalan tol dilakukan oleh Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT). Tata cara pengadaan badan usaha tersebut dijelaskan pada PerPres 67/2005 dan Permen PU 13/2010, meliputi persiapan pengadaan, pelaksanaan pengadaan, penetapan pemenang, serta penyusunan perjanjian kerjasama, seperti diuraikan pada Gambar 1.
Metode pelelangan pengusahaan jalan tol ditentukan oleh panitia berdasarkan analisa kelayakan yang dilakukan oleh BPJT dan persetujuan Menteri (Pekerjaan Umum). Terdapat empat pilihan metode yaitu: i) "Metode A" - perencanaan, konstruksi dan biaya pengadaan tanah serta masa konsesi sudah ditetapkan; yang dikompetisikan adalah tarif tol awal yang terendah, ii) "Metode B" - perencanaan, konstruksi, biaya pengadaan tanah, tarif tol awal dan masa konsesi sudah ditetapkan; yang dikompetisikan adalah besaran dukungan/kompensasi yang perlu diberikan atau risiko yang ditanggung oleh pemerintah, iii). "Metode C" - pengoperasian dan pemeliharaan telah ditetapkan; yang dikompetisikan adalah nilai investasi, masa konsesi, dan tarif tol awal Golongan I, dan iv). "Metode D" - khusus untuk pengusahaan pengoperasian dan pemeliharaan dalam masa transisi (Permen PU, 2010).
Gambar 1. Tahapan pengadaan pengusahaan jalan tol
Seperti terlihat pada Gambar 1, di tahap persiapan, BPJT melaksanakan kegiatan prastudi kelayakan finansial, studi kelayakan, dan analisa dampak lingkungan. Tahap ini menghasilkan dokumen lelang yang selanjutnya digunakan untuk tahap prakualifikasi dan pemilihan badan usaha. Secara umum, proses prakualifikasi mencakup penilaian terhadap kelengkapan dokumen administrasi, penilaian terhadap aspek keuangan, serta aspek pengalaman.
Penilaian aspek administrasi dilakukan berdasarkan pemenuhan terhadap seluruh persyaratan kelengkapan administrasi serta kebenaran dan keabsahan pengisian data dan informasi. Bagi badan usaha yang lulus penilaian aspek administrasi maka dilakukan penilaian terhadap aspek keuangan dan aspek pengalaman; pembobotan terhadap kemampuan aspek keuangan dan aspek pengalaman adalah dengan perbandingan 80% dan 20%. Nilai ambang kelulusan tahap prakualifikasi adalah 60.
Badan usaha yang lulus tahap prakualifikasi kemudian diundang untuk mengikuti proses pelelangan. Proses evaluasi selanjutnya dapat dilakukan menggunakan salah satu dari enam kriteria berikut: i). berdasarkan tarif tol awal terendah (menggunakan Metoda A), ii). berdasarkan dukungan/ kompensasi dari pemerintah yang terendah (menggunakan Metoda B), iii). berdasarkan bobot parameter investasi (menggunakan Metoda C), iv). berdasarkan kombinasi tarif terendah dan masa konsesi terpendek (menggunakan Metoda C), v). pengusahaan pengoperasian dan pemeliharaan jalan tol (menggunakan Metoda B), dan vi). pengusahaan pengoperasian dan pemeliharaan dalam masa transisi (menggunakan Metoda D).
Pada Pelelangan Berdasarkan Tarif Tol Awal Terendah misalnya, evaluasi penawaran dilakukan terhadap Sampul 1 dan Sampul 2 yang disampaikan pada waktu yang bersamaan. Sampul 1 berisi dokumen administrasi dan teknis, sedangkan Sampul 2 berisi proposal keuangan dan rencana bisnis. Setelah seluruh proses evaluasi terhadap sampul pertama dilakukan, Sampul ke 2 barulah dibuka dan dievaluasi. Selanjutnya, sesuai dengan kriteria maka pemenang pelelangan adalah badan usaha yang menyampaikan proposal tarif tol awal terendah.
4. Isu Umum Pengadaan Pengusahaan Jalan Tol
Dalam menelaah permasalahan pengadaan pengusahaan jalan tol di Indonesia, berbagai literatur telah dikaji, khususnya pedoman yang diterbitkan oleh World Bank yaitu Concessions for infrastructure- a guide to their design and award (2011). Publikasi ini menjelaskan secara komprehensif berbagai isu terkait implementasi program konsesi yang merupakan rangkuman pengalaman dari negara-negara maju dan berkembang. Pengadaan pengusahaan konsesi memerlukan kesiapan aspek ekonomi dan hukum yang matang, termasuk juga kesiapan organisasi pemerintah pengelola konsesi. Masalah-masalah yang ditemui di negara-negara lain, tentunya juga relevan dengan permasalahan yang terjadi di Indonesia. Berdasarkan studi literatur, ditemukan permasalahan umum dalam pengadaan pengusahaan konsesi infrastruktur sebagai berikut.
4.1 Identifikasi isu - studi literatur
a. Proses lelang
Proses lelang adalah salah satu rantai kegiatan penunjang keberhasilan program KPS. Hal yang penting untuk diperhatikan adalah persiapan dokumen dan kesiapan tim. Dalam implementasinya, karena karakteristik proyek ini sangat kompleks maka sering dijumpai masalah akibat dokumen tender yang kurang lengkap/memadai baik dalam penentuan lingkup dan rancangan/spesifikasi proyek. Waktu pelaksanaan tender menjadi jauh lebih panjang dan akhirnya berakibat pada penundaan jadwal aktivitas-aktivitas konstruksi. Proses persiapan dokumen, lelang, dan negosiasi pada suatu proyek KPS jalan tol biasanya memakan waktu minimal dua tahun. Menurut Soedjito (2009), masalah kekurangsiapan dari pihak pemerintah ini menjadi salah satu penyebab rendahnya minat pihak swasta dalam KPS infrastruktur.
b. Pertimbangan penilaian prakualifikasi
Tujuan dari prakualifikasi adalah untuk menilai badan usaha apakah memiliki kemampuan manajemen, teknis dan keuangan yang baik dan handal dalam melaksanakan proyek sehingga layak diikutsertakan dalam proses pelelangan. Hasil penilaian pada tahap prakualifikasi ini lebih bersifat potensi saja, namun terdapat kemungkinan bahwa investor pada akhirnya tidak dapat memenuhi janji kinerja sesuai dengan potensi tersebut. Hal ini dapat diantisipasi dengan penyusunan kontrak yang mencantumkan penalti berat apabila kinerja buruk, atau dengan mekanisme jaminan. Walaupun dapat diantisipasi, tetapi pada prakteknya pihak pemerintah akan selalu menjadi pihak yang dirugikan apabila kinerja investor buruk. Dengan demikian, prakualifikasi adalah tahap yang strategis.
Secara umum, Kerf dkk (1998) menjelaskan bahwa jumlah calon badan usaha atau investor yang lulus tahap prakualifikasi adalah cukup tiga atau empat saja. Jumlah ini dianggap memadai untuk terjadinya persaingan yang sehat; sedangkan jumlah pesaing yang lebih banyak akan membuat para calon investor enggan untuk mempersiapkan dokumen penawaran yang komprehensif karena memerlukan pendanaan yang besar.
c. Metode pengadaan
Keberhasilan suatu konsesi tidak hanya ditentukan oleh pengaturan klausul pada kontrak tetapi juga dipengaruhi oleh pemilihan metode pengadaan pengusahaan badan usaha dengan konsesi yang tepat. Di banyak negara, dikenal tiga jenis metode pengadaan yaitu: pelelangan (competitive bidding), negosiasi langsung, serta negosiasi kompetitif. Metode yang paling umum digunakan adalah pelelangan karena perancangannya relatif lebih mudah dan seringkali merupakan satu-satunya metode yang diperbolehkan untuk digunakan sesuai dengan peraturan pengadaan suatu negara.
Metode pelelangan dianggap dapat menghasilkan proses pengadaan dengan transparansi yang baik. Namun hanya cocok digunakan apabila jasa/ infrastruktur yang dilelang dapat didefinisikan lingkupnya secara baku, demikian pula dengan seluruh dokumen lelang pendukungnya harus memadai untuk dapat menggambarkan lingkup proyek secara spesifik. Dalam konteks penyediaan infrastruktur yang membutuhkan inovasi dari calon investor (misalnya proyek-proyek penghasil energi alternatif), berbagai proposal dari calon badan usaha tidak dapat diseleksi dengan metoda lelang, namun menggunakan metoda negosiasi kompetitif.
d. Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT)
Kontrak konsesi sebagai bentuk perjanjian pengusahaan jalan tol di Indonesia tidak mewajibkan untuk mencakup ketentuan mengenai penalty dan bonus bagi pihak operator atas pemenuhan terhadap standarstandar kinerja yang telah ditetapkan. Menurut Kerf (1998), hal ini penting dan merupakan praktek yang biasa diterapkan di banyak negara. Mekanisme adanya bonus dan penalti terbukti dapat menekan beban regulasi dan mengurangi beban pengawasan oleh pemerintah, karena pihak operator didorong untuk memberikan pelayanan yang efisien dan efektif.
Selanjutnya, dalam kontrak dibutuhkan pengaturan mengenai pengalihan konsesi. Tingginya ketidakpastian kondisi perekonomian perlu menjadi pertimbangan bagi pemerintah dalam mengantisipasi risiko kegagalan finansial pada pihak operator yang dapat berdampak pada pengalihan konsesi. Kondisi pengalihan konsesi bagi pihak operator diatur agar setiap pihak dapat memahami hak dan kewajibannya di dalam pelaksanaan konsesi.
Hal lain yang menjadi pertimbangan tersendiri dalam penyusunan kontrak konsesi adalah mengenai lamanya masa konsesi jalan tol, terutama terkait dengan kondisi diperlukannya perubahan-perubahan yang tidak terduga sebelumnya atau unforeseen changes. Definisi, lingkup, dan metode yang tepat untuk mengatasi berbagai
risiko terkait unforeseen changes (misalnya perubahan terkait teknologi transportasi, jaringan jalan, demografi, distribusi populasi) sangat diperlukan karena kemungkinan terjadinya pada pengusahaan infrastruktur jalan tol di Indonesia cukup tinggi. Saat ini, dalam PPJT masih belum diatur secara memadai mengenai kondisi unforeseen changes, sehingga ditengarai sebagai salah satu alasan mengapa pihak investor cenderung kurang tertarik berinvestasi. Perlu dibuat suatu mekanisme dengan pendekatan yang bersifat benar-benar "partnership," bukan saling mentransfer risiko, dalam menyikapi hal tersebut.
e. Pengadaan tanah untuk jalan tol
Di Indonesia, masalah utama pengadaan jalan tol adalah terkait pembebasan tanah yang menjadi kewajiban utama pihak investor. Jika dibandingkan dengan negara lain seperti Malaysia dan China, tahap pembebasan tanah untuk jalan tol dilakukan oleh pemerintah. Telah banyak diskusi dan solusi yang diusulkan, namun belum memberikan hasil yang efektif (Muchsin 2009, Ningtyastuti 2010). Pandangan sebagian masyarakat khususnya pemilik lahan bahwa pembangunan jalan tol tidak/belum dilihat sebagai upaya pemerintah untuk mewujudkan jaringan jalan bagi kepentingan publik. Masyarakat menganggap jalan tol sebagai proyek investasi swasta yang semata-mata berorientasi pada keuntungan sekolompok pihak saja. Hal ini berakibat pemilik lahan cenderung mengambil kesempatan untuk menjual tanahnya dengan harga yang setinggi-tingginya. Pemilik lahan memiliki posisi tawar yang sangat tinggi dan muncul spekulan atau calo tanah. Proses pembebasan tanah membutuhkan waktu yang panjang mengakibatkan keterlambatan jadwal dan mempengaruhi rencana investasi bagi para investor. Implementasi UU 2/2012 masih belum teruji efektivitasnya.
f. Tarif jalan tol
Pendapatan BUJT pada umumnya sekitar 95% berasal dari penerimaan tol (World Bank 2011). Dengan demikian, tidak dapat dipungkiri bahwa penentuan tingkat tarif tol adalah hal yang paling strategis. Isu utama terkait tarif jalan tol ini adalah estimasi volume lalu lintas, penentuan tarif awal, dan mekanisme penyesuaian tarif yang masih terus ditingkatkan transparansi dan konsistensinya.
Pemerintah juga menyadari pentingnya isu ini, dan telah mengatur tentang tarif tol pada pasal 66 hingga 68 dalam PP15/2005, yaitu mengenai tarif awal dan mekanisme penyesuaian tarif. Proses evaluasi dan penyesuaian tarif tol dilakukan setiap dua tahun sekali oleh BPJT berdasarkan tarif lama yang disesuaikan akibat inflasi. Namun pada prakteknya, penyesuaian tarif tidak serta merta dapat dilaksanakan sesuai aturan tetapi sering kali memakan waktu yang cukup panjang dan melalui perdebatan di DPR. Di samping itu, penyesuaian tarif sering dikaitkan dengan persyaratan pemenuhan SPM oleh investor. Persyaratan pemenuhan SPM memang menjadi alasan yang rasional, tetapi menjadi suatu kendala karena dalam kasus SPM yang tidak tercapai tidak melulu akibat kinerja investor/ operator yang buruk. Terkadang SPM sulit untuk dipenuhi oleh BUJT karena dipengaruhi oleh kebijakan yang berada di luar kendali BUJT, misalnya kerusakan perkerasan jalan akibat overloading. Masalah klasik overloading ini merupakan wewenang dan tanggung jawab Pemerintah, khususnya Kementerian Perhubungan dan Kepolisian; sedangkan Kementrian Pekerjaan Umum hanya berwenang dalam aspek koordinasi saja.
g. Permasalahan investasi
Investor tentunya hanya tertarik pada proyek yang menguntungkan dan "bankable" Pada umumnya, investor baru menyediakan modal awal minimal 30% dan sisanya diperoleh dari institusi pendanaan/keuangan lain. Dengan beragamnya jenis risiko dalam kurun waktu perioda konsesi yang panjang, maka untuk meyakinkan lembaga keuangan (yaitu dengan jaminan yang memadai, cash flows, dan kemungkinan mendapat profitability yang tinggi) agar berpartisipasi adalah hal yang tidak mudah.
h. Aspek legal
Salah satu aspek yang menjadi pertimbangan utama investor adalah ketersediaan aturan yang mendukung atmostir/lingkungan investasi yang baik. Untuk menciptakan lingkungan investasi yang baik, pihak pemerintah dituntut untuk melakukan perubahan, penghapusan, dan penambahan terhadap berbagai peraturan hukum yang tepat.
World Bank (2011) menjelaskan berbagai tipologi peraturan yang harus ada pada suatu negara untuk mendukung konsesi yang baik. Peraturan tersebut meliputi aspek-aspek: i). penggunaan/kepemilikan lahan (property and land-use rights), ii). keselamatan kerja dan lingkungan (environmental and safety laws), iii). ketenagakerjaan termasuk tenaga kerja asing (labor and immigration laws), iv). persaingan usaha (competition law and policy), v). operasional bisnis misalnya perpajakan (business operation provisions), serta vi) penegakan hukum (enforcement provisions).
Di Indonesia masih terdapat kelemahan mengenai ketersediaan dan penegakan peraturan yang berlaku, khususnya terkait dengan peraturan yang menjamin ketersediaan lahan bagi investor, serta peraturan hukum yang menjamin hak investor sesuai hukum dan ketentuan yang berlaku.
4.2 Penajaman isu – wawancara dengan pelaku
Permasalahan pengadaan jalan tol yang telah diidentifikasi dari studi literatur, seperti diuraikan pada Bagian 4.1., selanjutnya didiskusikan dengan pihak pelaku pengusahaan jalan tol melalui wawancara terstruktur untuk mempertajam pemahaman terkait isu-isu tersebut. Pihak yang menjadi responden adalah BPJT, BUJT (PT. Jasa Marga Persero, Tbk; PT. Nusantara Infrastructure, Tbk; PT. Citra Marga Nusaphala Persada), serta Asosiasi Tol Indonesia (ATI).
Berdasarkan wawancara, disimpulkan bahwa ke delapan isu yang telah teridentifikasi berdasarkan studi literatur memang merupakan isu yang relevan. Hasil penajaman isu permasalahan pengadaan pengusahaan jalan tol di Indonesia dirangkum sebagai berikut (Tabel 1).
Tabel 1. Proses pengadaan
| BPJT | Jasa Marga | Nusantara Infrastructure | Citra Marga Nusaphala Persada | ATI |
|---|---|---|---|---|
| Waktu dan proses pengadaan sudah cukup efisien. | Proses pengadaan secara keseluruhan masih mem butuhkan waktu yang lama. | Proses lelang membu tuhkan waktu yang lama, terutama pada tahap evaluasi dokumen | Proses pengadaan membutuhkan waktu yang lama. | Proses tender masih membutuhkan waktu yang lama. |
| BPJT tidak mengalami kendala terkait dengan kapa sitas dan kinerjanya. | Semua biaya yang terkait dengan proses penga daan menjadi beban BUJT pemegang | penawaran yang dilakukan oleh pihak BPJT. | Informasi yang disediakan BPJT dalam dokumen tender masih sangat minim (hanya cukup untuk pra-studi | Dokumen tender yang disampaikan oleh pihak BPJT sudah relatif baik. |
| Kompetisi calon operator masih kurang memuaskan. | konsesi. Kompetisi pada tahap prakualifikasi masih rendah karena terbatasnya kemampuan finansial sebagian besar BUJT | kelayakan) |
Dalam proses pengadaan, para pelaku jalan tol (BUJT) berpandangan bahwa proses lelang membutuhkan waktu yang lama, bahwa informasi yang disediakan oleh BPJT dalam dokumen tender masih belum memadai sangat minim, dan bahwa tingkat kompetisi yang rendah diantara calon operator. Pandangan BPJT sebagai perwakilan pihak pemerintah agak bertolakbelakang dengan pandangan BUJT.
Dalam penilaian prakualifikasi dan seleksi, baik BPJT maupun BUJT sependapat bahwa hal ini telah dilakukan dengan cukup baik, namun bobot penilaian aspek fiansial yang 80% dianggap oleh BUJT sebagai porsi yang perlu dikurangi.
Metode pemberian konsesi yang paling sering digunakan adalah berdasarkan tarif tol awal terendah, BUJT berpandangan perlu lebih menggunakan metode lainnya. Terdapat inspirasi dari BUJT bahwa nilai tarif awal tidak perlu dilelang (besarnya tarif awal ditentukan oleh BPJT/Pemerintah), tetapi lamanya waktu konsesi saja yang dikompetisikan. Hal ini sejalan dengan panjangnya perdebatan mengenai tarif awal yang dianggap kurang memfasilitasi minat calon investor.
Dari pandangan BPJT, kontrak konsesi sudah memadai sedangkan BUJT menginginkan aturan mengenai penyesuaian/kenaikan tarif tol yang lebih adil dapat tercakup dalam PPJT. Selain itu, diharapkan terdapat klausul mengenai bentuk reward and punishment atas kinerja BUJT.
Dalam hal pengadaan tanah, BPJT beranggapan sudah dilaksanakan sesuai dengan peraturan yang berlaku. BUJT mengusulkan agar biaya pengadaan tanah dikeluarkan dari lingkup perhitungan investasi. Meskipun pemerintah berupaya memberikan dukungan/kompensasi, namun pada kenyataannya banyak keterbatasan dalam besarnya kontribusi pemerintah dan juga birokrasi yang rumit pada pencairan dana tersebut.
Menurut UU 38/2004 dan PP 15/2005, Pemerintah bertanggung jawab atas pengadaan lahan untuk proyek jalan tol, sementara biaya pembebasan tanah ditanggung oleh investor. Beberapa Peraturan Pemerintah telah diterbitkan dalam rangka pembebasan tanah untuk jalan tol yaitu peraturan mengenai Dana Bergulir Badan Layanan Umum (BLU). Dana bergulir (revolving fund) tersebut merupakan dana
Tabel 2. Seleksi dan penilaian prakualifikasi
| BPJT | Jasa Marga | Nusantara Infrastructure | Citra Marga Nusaphala Persada | ATI |
|---|---|---|---|---|
| Proses seleksi dan penilaian sudah berorientasi terhadap kualitas penawar. Kriteria penilaian terkait dengan dukungan paling minimum dan tarif paling minimum. | Tidak ada kendala terkait dengan proses seleksi dan penilaian. | Aspek – aspek penilaian mendorong pihak swasta untuk berkompetisi. | Komposisi penilaian selama ini masih ter lalu menekankan pada kemampuan finansial dibandingkan kemam puan teknis BUJT. | Persyaratan kemampu an finansial masih dirasa memberatkan BUJT. |
Tabel 3. Metode pemberian konsesi
| BPJT | Jasa Marga | Nusantara | Citra Marga | ATI |
|---|---|---|---|---|
| Infrastructure | Nusaphala Persada | |||
| Pemberian konsesi | Pemberian konsesi | Pemberian konsesi | Pemberian konsesi | Pemberian konsesi |
| didasarkan pada proses | masih belum didasar | berdasarkan pena | berdasarkan tarif | berdasarkan |
| penawaran kompetitif. | kan pada pertimbangan | waran kompetitif. | terendah masih | penawaran kompetitif |
| Negosiasi dilakukan | kelayakan investasi | memberatkan BUJT, | dan usulan tarif tol | |
| sebagai lanjutan dari | BUJT. | sebaiknya dilakukan | awal yang terendah. | |
| proses penawaran kom | berdasarkan pertim | |||
| petitif atau jika jumlah | bangan masa konsesi. | |||
| peserta lelang hanya 1 | ||||
| meskipun telah dilakukan | ||||
| pelelangan ulang. |
Tabel 4. Kontrak konsesi atau PPJT
| BPJT | Jasa Marga | Nusantara Infrastructure | Citra Marga Nusaphala Persada | ATI |
|---|---|---|---|---|
| Hubungan kontraktual antar pihak sudah diatur dengan detil dan jelas di dalam PPJT | PPJT belum mempertim bangkan secara komprehensif permasalahan kenaikan tarif tol untuk masa konsesi yang panjang, karena masa konsesi yang panjang sangat membu tuhkan penyesuaian perhi tungan pendapatan. | Ketentuan mengenai kenaikan tarif tol masih memberatkan BUJT. | Masa konsesi yang terlalu panjang memberikan risiko yang besar terkait dengan pengem balian investasi bagi pihak BUJT. | Belum diterapkannya sistem reward and punishment yang baik atas kinerja pihak operator. |
Tabel 5. Pengadaan lahan
| BPJT | Jasa Marga | Nusantara Infrastructure | Citra Marga Nusaphala Persada | ATI |
|---|---|---|---|---|
| Proses pengadaan lahan sudah dilaksanakan sesuai peraturan | Biaya pengadaan lahan menjadi komponen perhitungan investasi. | Biaya pengadaan tanah menjadi tanggungan BUJT. | Biaya pengadaan tanah menjadi beban yang memberatkan BUJT. | Panitia yang bertanggung jawab dalam pengadaan tanah belum bekerja dengan maksimal. |
| yang berlaku. | Proses pembebasan tanah lama, sehingga meningkatkan biaya bagi BUJT. | Proses pengadaan tanah lama. |
talangan yang disediakan oleh pemerintah sebagai salah satu bentuk dukungan terhadap proyek-proyek infrastruktur, termasuk jalan tol. Mekanisme pengaturan dana BLU ini diatur BPJT sebagai otoritas pada industri jalan tol di Indonesia. Penyediaan dana BLU ini mengurangi paparan investor terhadap risiko keuangan karena terhambatnya pembebasan lahan. Lahan yang dibebaskan oleh pemerintah hanya akan dibayar oleh investor apabila satu ruas atau seksi yang dapat dioperasikan telah bebas 100% dan siap untuk dilakukan konstruksi jalan tol di lahan tersebut, sementara pembayaran kepada pemilik lahan akan ditalangi oleh pemerintah terlebih dahulu.
Selain dana BLU tersebut pemerintah juga telah mengeluarkan peraturan yang memberi batasan biaya pengadaan tanah yang harus ditanggung oleh investor atau yang disebut land capping apabila biaya pembebasan tanah melebihi dari biaya yang telah direncanakan dalam PPJT. Untuk membebaskan lahan pemerintah juga dibantu oleh independent appraiser yang membantu valuasi harga tanah yang wajar, sehingga tim pembebasan tanah mempunyai referensi penentuan harga yang wajar dan dapat dipertanggungjawabkan.
Berbagai upaya Pemerintah ini masih terus terkendala, masih cukup besar risiko investor mengenai tidak
tercapainya jadwal penyelesaian pembebasan lahan sesuai dengan waktu yang telah direncanakan. BUJT juga mengeluhkan adanya bunga yang dibebankan terhadap pinjaman dana bergulir tersebut.
Sehubungan dengan isu penentuan tarif, BUJT tidak puas karena dibatasi oleh ability to pay dan ketika volume lalu lintas tidak terpenuhi, kompensasi dalam hal tarif ini belum dapat diterapkan pada praktek jalan tol. Pada beberapa kasus jalan tol, misalnya di kotakota besar berbasis ekonomi tinggi, BUJT menilai bahwa penentuan tarif dapat disesuaikan dengan willingness to pay sehingga saling menguntungkan baik pengguna jalan tol dan investor/operator.
Mengenai permasalahan investasi teridentifikasi beberapa hal berikut: i) persyaratan komposisi modal sendiri yang 30% diharapkan dikurangi porsinya karena terdapat risiko yang sangat besar, ii) dibutuhkan insentif pajak pada masa sebelum tercapainya titik impas, iii) situasi politik nasional masih dianggap merupakan risiko besar, iv). kompensasi akibat overloading belum diatur. Sebagai catatan, penanganan isu overloading adalah kewenangan Kementerian Perhubungan.
Tabel 6. Tarif jalan tol
| BPJT | Jasa Marga | Nusantara | Citra Marga | ATI |
|---|---|---|---|---|
| Infrastructure | Nusaphala Persada | |||
| Tarif tol dapat mengalami kenaikan atau penyesuaian, tergantung dari kondisi inflasi. | Sistem dan ketentuan mengenai kenaikan tarif tol sangat memberatkan BUJT. | Ketentuan mengenai penyesuaian tarif tol sangat kompleks dan tidak berpihak kepada BUJT. | Penyesuaian tarif tol dibatasi oleh kemauan membayar (willingness to pay) dari pengguna jalan. | Ketentuan mengenai penyesuaian tarif tol masih memberatkan terutama untuk ruas jalan yang volume lalu lintasnya masih rendah. |
Tabel 7. Permasalahan investasi
| BPJT | Jasa Marga | Nusantara | Citra Marga | ATI |
|---|---|---|---|---|
| Infrastructure | Nusaphala Persada | |||
| Pihak operator | Komponen biaya yang | Masa pengembalian | Belum adanya | Tidak adanya kompen |
| harus memiliki | dibebankan kepada | investasi jalan tol sangat | dukungan untuk | sasi/insentif pajak bagi |
| modal sendiri | BUJT masih memberat | lama, bunga atas | pendanaan jangka | BUJT, terutama sebelum |
| minimal sebesar | kan BUJT. | pinjaman modal sangat | panjang bagi BUJT. | masa BEP. |
| 30%. | besar, komposisi modal | Komposisi modal sendiri | ||
| Belum jelasnya | sendiri BUJT sebesar | sebesar 30% memberat | ||
| dukungan dari | 30% masih memberat | kan BUJT. | ||
| pemerintah kepada | kan BUJT, pembebasan | Risiko overloading tidak | ||
| BUJT. | lahan lama dan tidak | diiringi dengan | ||
| pasti, serta rumitnya | penyesuaian tarif. | |||
| masalah perizinan. | Tingginya ketidakpas | |||
| tian kondisi ekonomi. |
Tabel 8. Aspek legal
| BPJT | Jasa Marga | Nusantara Infrastructure | Citra Marga Nusaphala Persada | ATI |
|---|---|---|---|---|
| Peraturan yang ada sudah memberikan dukungan bagi investor lokal maupun asing. Adanya dukungan institusional berupa lembaga pemberi pinjaman dan jaminan bagi investor. | Dukungan aspek legal dan institusional belum maksimal dan belum berpihak sepenuhnya kepada investor. | Regulasi mengenai bunga pinjaman untuk investasi jalan tol masih belum mendorong iklim investasi. Peraturan mengenai pembebasan lahan masih belum diterapkan sepenuhnya. | Peraturan mengenai pembebasan lahan hanya berlaku untuk proyek yang belum berjalan proses penga daan lahannya. | Peraturan yang sudah ada belum bisa dijalankan sepenuhnya karena masih membutuhkan peraturan teknis. |
Yang terakhir adalah mengenai aspek legal. BUJT memahami bahwa telah diupayakan oleh pemerintah, namun seperti peraturan-peraturan lain di Indonesia masalah ketidakpastian dalam penegakan hukumlah yang menjadi isu utama. Koordinasi dari tingkat atas sampai dengan tingkat implementasi melalui pedoman teknis yang mendukung kelancaran sistem sangat dibutuhkan.
5. Kesimpulan
Sejauh ini, banyak upaya perbaikan yang telah dilakukan oleh Pemerintah dalam pengembangan KPS jalan tol. Hal ini diakui oleh para responden BUJT. Namun masih diperlukan pengembangan dan perbaikan terhadap penghambat implementasi KPS infrastruktur jalan tol yang efektif. Berdasarkan kajian yang fokus pada isu-isu pengadaan jalan tol di Indonesia, yaitu proses pengadaan, penilaian prakualifikasi dan seleksi, metode pemberian konsesi, kontrak konsesi, pengadaan tanah, penentuan tarif, permasalahan investasi, dan aspek legal; disimpulkan bahwa:
- 1. Dari kedelapan isu utama tersebut, masalah pembebasan lahan adalah isu yang paling utama. Menurut UU 38/2004 dan PP 15/2005, Pemerintah bertanggung jawab atas pengadaan lahan untuk proyek jalan tol, sementara biaya pembebasan tanah ditanggung oleh investor. Dengan telah diterbitkannya UU 2/2012 pun, pembebasan lahan masih menjadi kendala besar karena hal ini menyangkut masalah sosial-ekonomi- politik yang sangat kompleks sehingga tidak selayaknya dampak dari risiko mengimbas kepada pihak pengusaha jalan tol.
- 2. Di samping masalah klasik pembebasan lahan, kajian ini telah mengidentifikasi potensi perbaikan pada tahap pengadaan pengusahaan jalan tol. Waktu lelang dapat dipersingkat dengan memperbaiki proses penyusunan dokumen lelang. Di samping itu, perlu dikaji bobot penilaian aspek finansial/teknis yang dapat meningkatkan keseimbangan antara kepentingan investor dan pemerintah. Penentuan tarif tol diharapkan dapat mencakup pertimbangan risiko utama secara lebih terukur.